지방자치단체 복식부기회계 도입을 위한

연구요약보고서

2001. 2

복식부기회계제도연구컨소시엄

目       次

Ⅰ. 서  론	-------------------------------------------------	1

Ⅱ. 지방예산회계제도의 현황과 문제점	--------------------------	3

1. 지방자치단체의 재정 및 회계	-----------------------------	3

2. 지방회계제도의 현황	------------------------------------	5

1) 회계처리기준, 인식기준

2) 회계의 특성, 내용, 운영방식

3) 재무보고서의 유형 및 성격

3. 지방회계제도의 문제점	----------------------------------	8

Ⅲ. 복식부기제도의 도입과 회계기준의 제정	----------------------	11

Ⅲ-1. 회계기준 일반	-----------------------------------------	13

1. 회계기준의 목적과 일반원칙	------------------------------	13

1) 지방자치단체 회계기준의 제정목적

2) 회계기준의 적용대상

3) 회계처리의 일반원칙

4) 회계기준의 작성방식 및 법적위상

2. 재무보고	---------------------------------------------	15

1) 재무보고의 목적

2) 재무보고의 실체

3) 재무보고의 단위

4) 기금회계의 설정

5) 재무보고서의 유형 및 구성

6) 재무보고의 통합

7) 재무보고의 시기

3. 회계의 인식기준	----------------------------------------	28

4. 예산과 회계의 연계	-------------------------------------	30

1) 예산회계의 과목특성

2) 예산과목과 복식부기회계과목의 연계방안

5. 출납폐쇄기한의 폐지	------------------------------------	33

Ⅲ-2. 자산관련 논점	-----------------------------------------	34

1. 자산의 정의와 인식	-------------------------------------	34

2. 사회간접시설의 인식	------------------------------------	34

1) 문제인식

2) 지방의 사회간접시설에 대한 정의

3) 대안의 제시

3. 유산자산의 인식	----------------------------------------	37

4. 천연자원의 인식	----------------------------------------	38

5. 감가상각의 대상 및 방법	---------------------------------	39

6. 자산의 평가	-------------------------------------------	40

7. 세입세출외 현금등	--------------------------------------	41

8. 대손충당금의 설정	--------------------------------------	43

9. 기타 자산관련 논점	-------------------------------------	44

1) 고정자산의 분류

2) 유형자산의 분류

3) 자산의 용도별 분류

4) 자본적 지출과 수익적 지출의 구분

5) 비품과 소모품의 구분

Ⅲ-3. 부채의 인식과 평가	-------------------------------------	48

1. 현황 및 문제점	----------------------------------------	48

2. 부채의 정의, 인식기준	-----------------------------------	48

3. 주요 부채항목의 회계처리	--------------------------------	49

1) 기본방향

2) 연금부채의 회계처리

3) 우발부채의 회계처리

4) 이연수익의 회계처리

5) 채무부담행위의 회계처리

6) 리스부채의 회계처리

7) 지방채 발행비용의 회계처리

8) 지방채할인(증)발행차금의 회계처리

9) 장기부채성충당금과 퇴직급여충당금의 회계처리

4. 부채의 분류	-------------------------------------------	54

5. 부채의 평가	-------------------------------------------	54

Ⅲ-4. 순자산의 회계처리	--------------------------------------	55

1. 현황 및 문제점	----------------------------------------	55

2. 순자산의 보고형식	--------------------------------------	55

3. 순자산변동보고서	---------------------------------------	56

Ⅲ-5. 운영보고서	--------------------------------------------	58

1. 문제인식	----------------------------------------------	58

2. 주요논점	----------------------------------------------	58

1) 의존재원 (지방교부세등) 의 처리

2) 수입이자와 지급이자의 처리

3) 시정원가의 개념

4) 수익과 비용의 인식

3. 운영보고서의 체계	--------------------------------------	61

Ⅲ-6. 현금흐름표	--------------------------------------------	64

1. 문제인식	----------------------------------------------	64

2. 기본방향	----------------------------------------------	64

3. 현금흐름표의 기본구조	----------------------------------	65

Ⅳ. 재정분석지표의 설정	--------------------------------------	66

1. 현황 및 문제점	-----------------------------------------	66

2. 개선방향	----------------------------------------------	68

3. 재정분석의 지표체계	------------------------------------	68

4. 재정분석지표의 선정	------------------------------------	69

Ⅴ. 성과측정	-----------------------------------------------	71

1. 문제제기	----------------------------------------------	71

2. 현황 및 문제점	-----------------------------------------	71

3. 개선방향	----------------------------------------------	73

4. 대안모색	----------------------------------------------	75

Ⅵ. 법령체계 및 법령개정방향	---------------------------------	80

1. 개정방향	----------------------------------------------	80

2. 개정시기	----------------------------------------------	81

Ⅶ. 제약조건 및 향후계획	-------------------------------------	83

1. 제약조건	----------------------------------------------	83

2. 향후과제	----------------------------------------------	84

Ⅷ. 종합 및 결론	--------------------------------------------	88

Ⅰ.   서론

□ 1980년대 이후 세계의 선진국들은 공공부문 개혁의 기치를 내걸고 다양한 개혁 프로그램을 추진해 왔으며, 그것은 크게 압축해 볼 때 민영화(privatization)와 분권화(decentralization)의 두 현상으로 표현할 수 있음. 이들이 지향하는 목표는 대체로 보아 공공부문의 효율성, 효과성, 그리고 책임성을 증진시키는데 있음

□ 민영화는 공공부문의 기능축소현상과 공공□민간 두 부문의 상호 협력체제 구축으로 표현될 수 있고, 분권화는 중앙권한의 지방이양, 지방권한의 하부기관 이양, 부처(서) 기능의 분권화 등으로 압축될 수 있음

□ 이들 두 현상을 견인해 나가는 원리와 전략적 수단으로는 시장원리에 의한 경쟁체제의 구축, 규제완화, 시민참여, 행정서비스의 질 향상, 관민협조체제 구축, 성과측정 등이 있음

□ 정부개혁은 행정개혁과 재정개혁으로 구분될 수 있는데, 최근까지 추진되고 있는 우리 나라의 정부개혁은 행정개혁에 치우치는 경향이 있으며, 재정부문의 개혁은 상대적으로 도외시되거나 미진한 경향을 보이고 있음

□ 구체적으로, 공공부문의 구조조정을 포함하여 각종 민영화 프로그램(민간매각, 민간위탁, 규제완화 등), 독립행정기관, 개방형 임용제, 행정서비스의 성과측정, 행정서비스헌장제도 등은 대표적인 행정개혁 프로그램에 해당함

□ 이에 비해 예산회계제도와 재정제도, 조세제도, 중앙□지방정부간의 재정관계, 공공지출, 채무발행 등에 대한 재정개혁은 현재까지 확고한 틀을 갖고 추진되지 못하고 있음

□ 행정개혁과 재정개혁이 상호 유기적이고 보완적으로 추진될 때에만 정부개혁이  성공을 거둘 수 있음을 인식할 때 지금은 재정개혁에 각별한 노력과 박차를 가해야 할 때이며 특히, 시급성이나 우선순위 면에서 볼 때 예산회계제도의 개혁에 중점을 두는 것이 중요함

□ 우리 나라의 현행 예산회계제도는 그 나름의 장점에도 불구하고 급변하는 행정환경의 변화를 능동적으로 수용하기에는 이미 역부족인 상태임. 국내외적으로 정부활동의 성과측정, 효율성 제고, 서비스 질 향상과 같은 동태적 변화요인들이 강조되고 있는 상황에서 현행 예산회계제도는 정태적 상태에 머무르고 있음

□ 예산의 편성이 객관적인 비용과 수익의 추정에 기초하기보다는 예산점증주의 방식에 의존하는 관행과 경향을 보임

□ 예산운영에 대한 성과평가체제가 결여되어 있고 예산집행의 결과를 다음 연도의 예산활동에 체계적으로 반영하는 제도적 장치가 결여되어 있음

□ 대부분의 정부회계제도가 현금의 유입과 유출에 초점을 두는 현금주의와 단식부기제도를 채택하고 있어서 정부활동의 비용·편익 비교와 재정상태에 대한  정확한 정보를 국민에게 제공하지 못하고 있음

□ 국민이 낸 세금의 구체적인 사용내역을 밝혀야 할 결산보고서에 정부의 자산과 부채에 대한 객관적인 정보가 결여되어 있음

□ 이러한 상황에서는 재정운영의 공공책임성은 물론 투명성(transparency), 효율성(efficiency), 효과성(effectiveness)을 제고할 수가 없음

□ 이와 같은 현실을 인식할 때 지금은 정부의 예산회계제도 전반에 걸치는 구조  변화를 모색해야 하는 시점이라 할 수 있음

□ 지방예산회계제도의 변화는 지방자치단체가 수행하는 모든 행정활동을 사실대로 반영하는 한편 지방재정의 상태와 위상 그리고 운영실적을 각 회계단위별, 그리고 지방자치단체 전체에 걸쳐 객관적이고 공정하게 제시할 수 있는 방향으로 전개되어야 할 것임

□ 지방자치단체 예산회계제도의 개혁 차원에서 특히, 발생주의에 기초한 복식부기제도의 도입에 정책의 방향성을 맞추는 것이 중요하며, 이것은 선진국을 중심으로 하는 세계적 경향과 보조를 같이 하는 것임

Ⅱ. 지방예산회계제도의 현황과 문제점

1.			지방자치단체의 재정 및 회계

□ 현재 지방자치단체의 예산회계는 기본적으로 일반회계와 특별회계(기타특별회계, 공기업특별회계)의 두 유형으로 구성되어 있고, 그 밖에 세입세출예산외로 다양한 기금들이 있음

□ 일반회계와 특별회계의 예산은 지방자치법과 지방재정법에 의해 지방의회의 심의의결을 거쳐야 하는 반면 기금예산은 지방의회의 예산심의를 거치지 않도록 규정되어 있음(지방자치법 제133조, 지방재정법 제110조)

□ 지방재정의 규모와 성장률은 1990년대에 부활된 지방자치제도의 진전과 더불어 매년 크게 증가하는 추세를 보여 왔고 최근에 와서는 세출규모 면에서 중앙재정과 거의 대등한 수준에 이르렀음

※ 우리 나라의 지방예산제도에는 자본예산(capital budget)제도가 도입되어 있지 않음

□ 2000년도 당초예산을 기준할 때, 지방재정의 세입규모는 총 55조 5,088억원이며, 이것은 일반회계 40조 5,097억원(73%)과 특별회계 14조 9,991억원(27%)으로 구성되어 있고 그 구체적인 상황은 자치단체별로 상이함

□ 지방재정의 세입은 지방세 18조 5,209억원(33.4%), 세외수입 16조 4,305억원(29.6%), 이전재정 17조 8,674억원(지방교부세, 지방양여금, 보조금: 32.2%), 지방채 2조 6,900억원(4.8%)으로 구성되어 있음

□ 세출성질별 예산규모를 파악하면, 경상예산 13조 9,401억원(25.1%), 사업예산 31조 5,931억원(56.9%), 채무상환 3조 3,667억원(6.1%), 예비비등 6조 6,089억원(11.9%)으로 구성되어 있음

<표Ⅱ-1>  지방재정의 규모(세입 순계예산)

(단위 : 억원)

연도별 회계□재원별		1980	1985	1990	1995	1999	2000
총규모	계	26,042	65,946	229,140	523,789	609,220	555,088
	지방세	7,678	16,546	63,786	153,169	178,613	185,209
	세외수입	10,874	33,736	93,240	207,465	181,943	164,305
	지방교부세	4,100	10,061	27,647	56,746	68,977	70,909
	지방양여금	-	-	-	18,701	28,388	33,920
	보조금	3,390	5,603	21,905	41,092	98,035	73,845
	지방채	-	-	22,562	46,616	53,264	26,900
일반회계	계	19,454	42,123	154,910	366,673	443,588	405,097
	지방세	7,678	16,546	63,786	153,169	178,613	185,209
	세외수입	4,407	10,829	39,796	90,325	70,195	55,282
	지방교부세	4,100	10,061	27,647	56,713	68,947	70,909
	지방양여금	-	-	-	18,701	28,237	33,520
	보조금	3,269	4,687	20,418	32,190	79,591	56,859
	지방채	-	-	3,263	15,575	18,005	3,318
특별회계	계	6,588	23,823	74,230	157,116	165,632	149,991
	세외수입	6,467	22,907	53,444	117,140	111,748	109,023
	지방교부세	-	-	-	33	30	-
	지방양여금	-	-	-	-	151	400
	보조금	121	916	1,487	8,902	18,444	16,986
	지방채	-	-	19,299	31,041	32,259	23,582
자료: 행정자치부 내부자료 주: 1995년까지는 결산액, 1999년도는 최종예산액, 그리고 2000년도는 당초예산액임.

□ 각 지방자치단체는 일반회계와 특별회계의 세입세출예산과는 별도로 다양한 종류의 기금을 운영하고 있으며, 1999년 말 현재 120종(1,796개 기금)에 총 8조 6,140억원이 축적되어 있음

) 기금의 설치근거는 지방자치법 제133조(행정목적의 달성을 위하여 또는 공익상 필요한 경우에는 특정한 자금의 운용을 위하여 조례로서 기금을 설치·운영할 수 있다)에 있고, 관리 및 운영방법에 관한 사항은 지방재정법 제110조와 동법 시행령 제156조 등에 명시되어 있음.

□ 기금들 중에는 사업적 특성을 지니는 것이 있는가 하면 융자형 또는 적립형 특성을 지니는 기금도 있음

□ 일반적으로 지방자치단체가 보유하는 기금들은 특성, 기능, 규모 그리고 사회적 파급효과 면에서 중앙정부가 보유하는 기금과 상당한 차이가 있음

<표 Ⅱ-2> 지방자치단체의 기금현황(1999. 12. 31 기준)

(단위: 개, 억원)

구분 시도별	총계		시·도 본청		시·구·군계		시		군		구
	기금수	조성액	기금수	조성액	기금수	조성액	기금수	조성액	기금수	조성액	기금수	조성액
계	1,796	86,140	273	74,988	1,523	11,152	533	4,905	576	1,796	414	4,451
서울	221	31,756	13	22,982	208	3,774	-	-	-	-	208	3,774
광역시	334	13,765	113	13,043	231	722	-	-	25	45	206	677
도	1,231	40,619	147	33,963	1,084	6,656	533	4,905	551	1,751	-	-

자료: 행정자치부 내부자료

□ 종합적으로, 지방자치의 실시와 더불어 지방재정의 규모는 전반적으로 크게 성장하였고 그 과정에서 지방자치단체 예산제도는 물론 회계제도가 차지하는 중요성은 과거 어느 때에 비해 고조되어 있는 실정임

2.			지방회계제도의 현황

	1) 회계처리 기준, 인식기준

□ 지방자치단체의 현행 예산회계제도는 크게 일반정부형 회계제도와 지방공기업형회계제도의 두 유형으로 구분할 수 있으며, 이들간에는 회계처리의 기준과 방식, 거래인식기준(recognition criteria) 등에 있어서 상당한 차이가 있음

□ 일반회계와 기타특별회계 그리고 기금은 지방재정법에 근거하여 현금주의에 기초한 단식부기제도를 채택하고 있음(엄밀히 말하자면, 출납폐쇄기한 등으로 인해 수정현금주의를 채택하고 있음)

□ 이들 회계는 현금의 유입과 유출에 따라 수입과 지출을 인식하고 현금이 수반되지 않는 거래를 회계처리의 대상에서 제외시키고 있음

□ 그리고 회계처리와 재무보고서의 작성에 필요한 회계기준은 별도로 제정되어 있지 않고 지방재정법 등 관련법규가 일종의 회계기준 내지 실무지침의 역할을 수행하고 있는 실정임

□ 지방공기업특별회계는 지방공기업법에 근거하여 일반 민간기업과 같이 발생주의에 기초한 복식부기제도를 채택하고 있음

) 지방공기업특별회계의 경우도 형식적으로는 발생주의에 기초한 복식부기제도를 도입하고 있지만 실제 운용과정에서는 민간기업에 비해 매우 제한적이고 제약적인 적용을 하고 있음.

□ 기업회계기준을 준용하고 있음(지방공기업법 제16조)

□ 상당수의 지방공기업은 연도 중 또는 연도 말의 결산시점에 즈음하여 공인회  계사의 도움을 받아 복식부기방식의 재무제표를 작성하고 있음

□ 기금의 경우 기본적으로 현금주의 회계를 채택하지만 결산자료를 토대로 기금대차대조표를 만드는 사례가 적지 않음

□ 기금의 경우 거래내역이 많지 않아 실제 회계처리되는 사항은 비교적 단순함

□ 한마디로, 지방자치단체의 재정운영을 다루는 주요 회계들간에는 회계처리방식을 비롯하여 거래의 인식기준과 측정의 초점(measurement focus) 등에 있어서 본질적으로 다른 접근이 이루어지고 있는 것이 현실임

□ 이러한 상황에서는 동일한 거래현상에 대하여도 회계별로 상이한 재무정보가 생산될 수 있고, 지방재정의 상태와 운영실적을 객관적으로 나타내 주는 구체적이고 종합적인 정보를 얻을 수가 없음

	2) 회계의 특성, 내용, 운영방식

□ 일반회계의 경우 회계의 특성과 내용 그리고 운영방식 면에서 지방자치단체간에 별다른 차이가 없지만, 기타특별회계나 공기업특별회계의 경우는 사업유형□규모□특성□운영방식 면에서 자치단체간에 상당한 차이가 있음

□ 이러한 상황에서는 기타특별회계와 지방공기업특별회계의 재무상태와 경영실적을 자치단체간에 객관적으로 비교하기가 매우 어려움

	3) 재무보고서의 유형 및 성격

□ 재무보고서의 유형과 성격, 양식체계도 각 회계별로 차이가 있음. 일반회계와 기타특별회계의 경우 자치단체 단위로 재무보고서가 제출되지만 지방공기업의 경우는 개별 공기업 단위로 재무보고서가 작성되고 있음(<표 Ⅱ-3> 참조)

□ 일반회계와 기타특별회계는 지방재정법에 근거하여 현금주의에 기초한 단식부기 방식에 의해 세입세출결산서 등을 산출하며 민간기업 방식의 재무제표는 만들지 않고 있음

□ 지방공기업특별회계는 지방공기업법에 근거하여 발생주의에 기초한 복식부기 회계방식에 의해 민간기업과 유사한 재무제표를 만들고 있음

□ 예산의 편성체계와 과목구성에 있어서도 일반회계와 공기업특별회계간에 상당한 차이가 있어서 일관성 있는 비교를 할 수가 없음

□ 이것은 자치단체 내의 통합재정정보를 포함하여 동급 자치단체간의 전국 비교 모두에 대하여 공통적으로 지적되는 사항임

<표 Ⅱ-3> 지방회계의 재무보고서 유형
일반회계, 기타특별회계, 기금	지방공기업특별회계
·세입세출결산서 ·기금결산보고서 ·채권현재액보고서 ·채무결산보고서 ·공유재산증감 및 현재액보고서 ·물품증감 및 현재액보고서	·결산 및 사업보고서 ·회계감사보고서 ·재무제표 ·경영실적평가보고서 ·동법 시행령에서 정하는 서류
주: 지방재정법□시행령, 지방공기업법□시행령을 토대로 작성한 것임.

□ 이와 같이 지방자치단체의 주요 회계별로 본질적으로 상이한 재무보고서가 만들어지는 상황에서는 회계간의 상호연계에 의해 유용한 재무정보가 생산 공급되는 것을 기대할 수가 없음

□ 어떤 의미에서는 현재의 지방회계체제와 여건에서 각 회계를 연결하는 통합재정정보체계를 구축하고 그것을 토대로 통합재무정보를 파악하는 것이 무리일 뿐 아니라 비용-효과적이지 못할 가능성이 높음

3.			지방회계제도의 문제점

□ 현행 지방예산회계제도는 예산제도 자체의 기반정비 문제 뿐 아니라 현금주의에 기초한 단식부기제도가 내재적으로 안고 있는 한계로 인하여 재무보고 주체의 공공책임성과 투명성을 충실히 완수하지 못하고 있는 실정이며, 회계정보 이용자에게도 객관적이고 다양한 재무정보를 제공하지 못하고 있음. 여기서 현행 지방예산회계제도가 안고 있는 문제점을 구체적으로 지적하면 다음과 같음

□ 첫째, 지방예산회계제도의 기반이 체계적으로 정비되어 있지 못함. 지방자치단체의 회계간(일반회계, 기타특별회계, 지방공기업특별회계)에 유사사업이 존재하고 동일회계 내에서도 특성이 다른 사업이 포함되는 등 예산회계제도의 구조와 체계가 일관성 있는 기준에 의해 정립되어 있지 못함

□ 예를 들면, 기타특별회계에 속한 간이상수도 사업과 지방공기업법 상의 상수도사업은 본질적으로 유사한 사업임에도 불구하고 법적 요건에 따라 전자는  현금주의에 기초한 단식부기의 적용을 받고 후자는 발생주의에 기초한 복식부기제도의 적용을 받고 있는 실정임

□ 이러한 현상은 지방공기업특별회계에 속한 지역개발기금과 세입세출예산외로 처리되는 기금간, 그리고 세입세출예산외의 기금들간(사업형 기금과 비 사업형 기금)에도 발견됨

□ 이와 같은 문제는 궁극적으로 회계처리의 일관성 유지와 회계정보의 공정성 및 유용성 보장에 중대한 장애요인으로 작용할 뿐 아니라 재정상태와 경영실적의 자치단체간 비교를 어렵게 해주는 요인으로 작용함

□ 둘째, 지방자치단체의 주요 회계를 체계적으로 연계시켜 주는 재정통합시스템이 결여되어 있어서 지방재정의 상태와 운영실적에 관한 객관적이고 종합적인 재무정보를 입수하는 것이 불가능한 실정임

□ 이러한 현상이 발생하는 이유는 기술상의 문제보다 각 회계간 또는 동일회계내의 사업(또는 프로그램)간에 기능과 특성 면에서 차이가 존재하는 문제와 밀접한 관련이 있음

□ 이와 같은 상태에서는 지방재정 전반에 걸치는 객관적이고 종합적인 재무정보를 주민에게 제공할 수 없을 뿐 아니라 정확한 재무정보에 기반을 두는 합리적인 정책결정의 수행이 어려움

□ 셋째, 지방예산회계제도의 중심을 이루는 일반회계에 있어서 회계의 기본개념들 - 자산, 부채, 순자산, 비용, 수익개념(과목) - 이 체계적으로 반영되고 있지 않아 자치단체의 재정력(fiscal capacity)과 재정운영 상태 그리고 재정활동의 파급효과 등에 관한 정확한 정보를 파악할 수가 없음

□ 현금주의에 근거를 두고 있는 현행의 자산 분류 및 인식기준은 발생주의에 기초한 자산의 개념, 분류, 가치평가와 크게 다름

□ 일반적으로 지방자치단체들은 자산에 대한 객관적인 가치평가와 가치증식에 관심을 두기보다는 재산으로서의 기록보존 및 관리에 상대적으로 치중하고 있는 실정임

) 지방자치단체의 자산은 지방재정법(제10장 재산)을 토대로 인식되며 크게 공유재산, 물품, 채권, 공공시설 및 기금(현금과 유가증권은 별개)으로 구분됨. 공유재산은 그 용도에 따라 행정재산, 보존재산, 잡종재산으로 구분되고 다시 행정재산은 공용재산, 공공용 재산, 기업용 재산으로 분류됨(지방재정법 제72조②).

- 지방재정법 등에 의해 파악되고 있는 지방자치단체의 자산(공유재산, 물품, 채권, 공공시설 등)은 대체로 자치단체의 법적 권리와 의무를 나타내는 채권·채무와 법적 소유권을 나타내는 재산 그리고 물품을 중심으로 대장에 의해 관리되고 있는 실정임

□ 민간기업에서 보편화되고 있는 자산의 평가와 감가상각이 이루어지지 않기 때문에 실제 활용되는 지방자원의 규모가 실제보다 과대□과소 평가되어 정보이용자에게 왜곡된 정보가 주어질 가능성이 높음

□ 자산과 마찬가지로 회계적 의미의 부채개념이 적용되지 않고 있음. 부채가 회계적으로 정확히 인식되지 않을 경우 자치단체의 재정상태와 미래 채무부담에 관한 정보가 주어질 수 없고 나아가 채무부담의 기간별□세대별 안배를 적절히 고려하는 재정정책을 실시할 수가 없음

□ 예를 들어, 지방채의 경우 발행시점에서 수입으로 인식되고 원리금의 상환이 이루어질 경우 지출(비용)로 인식되고 있음

□ 각종 부채성충당금이나 우발채무 등 부채성격의 회계과목에 대한 인식이 결여되어 있음

※ 그 외에 비용과 수익에 대한 인식이 민간기업에서 다루어지고 있는 것과는 비교할 수 없을 정도로 낮거나 무시되고 있음

□ 넷째, 현행 지방예산회계제도(일반회계)는 현금주의에 기초한 단식부기 방식에 의존하기 때문에 정부활동의 경제적 비용·편익과 재정상태의 변화, 그리고 정책결정과 성과측정에 필요한 재정정보를 제대로 제공해주지 못하고 있음

□ 이 문제는 구체적으로 자치단체의 자산, 부채, 순자산, 운영성과에 대한 정보를 제대로 반영할 수 있는 경로가 차단되어 있는데서 비롯됨

□ 행정활동의 원가가 제대로 산정되지 않기 때문에 수익성 사업의 경우 비용과 수익에 초점을 두는 재무성과의 측정이 이루어지지 못하고, 비수익성 사업의 경우 비용과 효과(성과/결과)에 대한 측정이 이루어지지 못하고 있음

□ 다섯째, 현행 예산회계제도는 경상적 지출과 자본적 지출을 구분하지 않고 있어서 진정한 의미에서의 재정상태와 재정운영실적에 대한 정보를 제공해주지 못하고 있음

□ 예를 들어, 중장기적으로 사회에 많은 편익을 가져다주는 사회간접자본이나 일정 규모 이상의 투자사업(건설, 증축, 개량, 시설장비 구축 등)에 대한 지출을 단순히 일시적인 지출로 인식하기 때문에 정확한 비용의 계산을 해주지 못하고 있음

□ 여섯째, 지방예산회계에 관한 기준이 체계적으로 정립되어 있지 못함

□ 현행 지방예산회계제도는 예산의 편성과 예산집행의 법규준수에 중점을 두는 행정통제위주의 체제를 취하고 있음

□ 정부회계관련 제 규정은 회계처리 기준이라기보다는 자치단체의 운영과 사무관리의 지침적 성격을 지니며 예산과 재정 그리고 회계가 혼합되어 있음

□ 그 밖에 예산과목 분류의 비 체계성, 결산보고서의 양식□과목구분의 복잡성, 결산시기, 결산보고서간의 상호 연계성 결여, 일부 예산과목 명칭의 전근대성 등 크고 작은 문제점들이 발견되고 있음

□ 한 회계과목에 여러 성격의 지출이 포함되거나 유사 내지 동일 성격의 지출이 여러 회계과목에 산재하고 있어서 정확한 재무정보를 파악하기가 어려움

□ 결산보고서간의 연계성이 결여되어 회계보고서의 검증이 어렵고 회계감사의 효율성이 저해되어 회계정보의 신뢰성이 떨어지는 문제점이 발견됨

Ⅲ. 복식부기제도의 도입과 회계기준의 제정

기본방향

□ 우리 나라 지방재정의 현황과 문제점, 그리고 지방행정을 둘러싼 여건변화 요인, 그리고 세계적 추세 등을 종합적으로 고려할 때 지방예산회계제도 전반에 걸치는 구조변화가 요구되며 그 가운데서도 특히, 지방자치단체의 회계제도를 현재의 현금주의에 기초한 단식부기 방식으로부터 발생주의에 기초한 복식부기 방식으로 변화시켜 나가는 것이 시급히 요청됨

□ 이러한 접근은 이론적, 현실적 타당성을 지닐 뿐 아니라 근년에 선진국을 중심으로 추진되고 있는 세계적 추세와도 맥을 같이 하는 것임

□ 정부회계에 발생주의를 토대로 하는 복식부기제도를 도입할 경우 대차평균원리에 의한 자기검증효과(회계관련 부정□오류의 감소), 재정상태와 위상에 대한 객관적 정보이용과 이에 근거한 정책결정(자산□부채 등의 객관적□총체적 파악), 재정의 건전성□안정성 파악, 재정분석 및 성과평가에 유용한 정보입수 등의 장점을 확보할 수 있는 사실은 이미 잘 알려져 있음

□ 이상의 내용을 종합적으로 고려할 때 향후 있어야 할 지방회계제도의 개선은 다음과 같은 기본방향 아래 추진되는 것이 바람직할 것임

□ 첫째, 지방회계제도의 개선은 지방행정의 효율성을 증진시키는 방향으로 추진되어야 함. 예산회계제도 측면에서 행정의 효율성을 높이기 위해서는 정부의 예산회계제도를 발생주의에 기초한 복식부기제도로 전환시키는 정책변화가 매우 중요하며, 아울러 예산제도를 성과중심예산(result-oriented budget) 체제로 변화시키고 자본예산제도를 도입하는 방안도 신중히 고려해 볼 필요가 있음

□ 이것은 현금주의 단식부기 회계제도의 한계를 극복하는 대안으로서 뿐 아니라 근년에 이루어진 주요 선진국의 예산회계제도 개혁과 보조를 같이 하는 것임

□ 현재 추진 중인 정부개혁의 목표와 정신이 공공부문에 시장원리를 적용하고 경쟁체제를 유도하는데 있음을 인식할 때 발생주의 복식부기 회계제도의 도입추진은 올바른 방향 설정임

※ 오늘날 대부분의 선진국들은 정부부문의 회계처리 방식으로 복식부기제도를 채택하고 있고, 상당수의 국가들이 회계의 인식기준으로 (수정)발생주의를 채택하고 있는 실정임

□ 둘째, 지방회계제도의 개선방향은 지방자치단체의 공공책임성을 최대한 높이는 방향으로 추진되어야 하며, 이를 구체적으로 실현하기 위해서는 최소한 다음의 사항들을 일정 수준 이상 충족시켜 줄 수 있는 정책수단이 개발되어야 함

(1) 예산 및 회계관련 법규의 철저한 준수

(2) 자치단체의 행정활동(거래)을 포괄하는 객관적이고 공정한 정보제공

(3) 자치단체의 재정 건전성□효율성 달성을 통한 주민의 일반복지 증진

(4) 중앙정부(또는 상위정부)로부터 지원받는 각종 이전재정의 효율적 운영□관리

□ 셋째, 정부회계의 투명성과 신뢰성을 높이는 방향으로 추진되어야 함

□ 현재 우리 나라의 정부회계와 기업회계는 국제기준에 미달하는 것으로 평가되고 있어서 정보이용자의 수요 충족은 물론 대외 신뢰도 면에서 문제가 발생하고 있음

) 최근 대우사태를 계기로 구체적으로 드러난 분식회계 등 각종 기업회계와 관련된 부정이 국내·외적으로 문제가 되고 있음. 정부의 경우 기업과 다르지만 통합재정시스템의 미구축, 부정확한 자산 및 부채 계산, 불합리한 재정적자 개념, 일부 예산과목의 불합리성 등으로 인하여 예산회계의 투명성과 신뢰성에 부정적인 영향이 주어지고 있음.

□ 정부회계의 투명성과 신뢰성은 정보이용자에 대한 공공책임성 완수와 자치단체의 신용 향상 그리고 혹 발생할 지도 모르는 재정위기(fiscal crisis)의 사전 예방 차원에서 중요한 의미를 지님

Ⅲ-1. 회계기준 일반

1.			회계기준의 목적과 일반원칙

	1) 지방자치단체 회계기준의 제정목적

□ 새로 정립될 지방자치단체 회계기준은 지방자치법 제117조 등의 규정에 의하여 동 법의 적용을 받는 지방자치단체의 재정상태와 거래를 공정하게 보고해 주는 재무제표의 준비 작성에 필요한 회계처리 및 보고기준을 제시함으로써 지방자치단체의 내□외부이용자에게 유용한 정보를 제공하고 보고실체와 회계실체의 재정투명성과 공공책임성을 제고시키는 것을 그 목적으로 해야 함

	2) 회계기준의 적용대상

□ 지방자치단체 회계기준이 적용되는 대상단체는 지방자치법 제117조에 명기되어 있는 지방자치단체 즉, 시□도, 시□군□구 이며, 이 기준은 지방자치단체가 수행하는 모든 정상적인 거래의 회계처리와 보고사항에 관하여 적용됨

□ 지방자치단체에 속한 기업형 보고주체(지방공기업특별회계)는 이 기준에서 특별히 정하지 않는 한 기업회계기준을 적용함(현행 지방공기업법에 의한 제약)

□ 이 기준의 적용을 받는 회계실체가 이 기준에서 정하는 것 이외의 사항에 대해 회계처리를 해야 할 경우에는 일반적으로 인정되는 회계원칙 및 일반적으로 공정 타당하다고 인정되는 회계관습(GAAP)에 따라야 함

□ 일반적으로 인정된 회계원칙이란 '주식회사 외부감사에 관한 법률'에 의하여 제정된 기업회계기준과 그 하위 기준인 준칙과 해석 등을 말함

	3) 회계처리의 일반원칙

□ 지방자치단체 회계실체의 회계처리 및 보고는 다음의 일반적인 원칙에 입각하여 객관적이고 공정한 보고가 이루어져야 함

(1) 회계거래는 이 기준이 정하는 범위 내에서 발생주의 원칙에 따라 경제적 자원을 인식 측정하고 복식부기 방식에 의하여 회계 처리하여야 함

(2) 회계처리 및 보고는 신뢰할 수 있도록 객관적인 자료와 증거에 의하여 공정하게 처리하여야 함

(3) 재무제표의 양식 및 과목 그리고 주석과 회계용어는 가능한 이해하기 쉽도록  간단 명료하게 표시하여야 하며, 전문적□기술적 용어의 사용이 불가피한 경우에는 반드시 별도로 충분히 공시해야 함

(4) 회계처리에 관한 기준 및 추정은 기간별 비교가 가능하도록 매기 계속하여 적용하고 정당한 사유 없이 이를 변경하여서는 안됨

(5) 회계처리와 재무제표 작성에 필요한 과목과 금액은 그 중요성에 따라 실용적인 방법에 의하여 결정하여야 함

(6) 중요한 회계방침과 회계처리기준, 과목 및 금액에 관하여는 그 내용을 재무제표 상에 충분히 표시하여야 하며 재무적 정보만으로 재무보고의 목적을 만족시키기에 부족한 경우에는 비 재무적 사항을 주석으로 충분히 공시하여야 함

(7) 회계처리는 각종 거래와 활동들의 실질 내용과 경제적 사실을 반영할 수 있어야 함

	4) 회계기준의 작성방식 및 법적 위상

□ 회계기준의 작성방식은 크게 미국식의 개념서(concept statement, statement) 방식과 프랑스식의 법령방식, 그리고 절충식(일본 공회계원칙 시안)으로 구분될 수 있는데, 이 중에서 우리 나라의 지방자치단체 회계기준에 적합한 방식으로는  법령방식 또는 절충식 방식을 상정해볼 수 있음

□ 우리 나라 지방행정의 업무관행 및 체계, 지방공무원의 업무인식 등 고려

□ 그러나 최근 기업회계기준에 있어서도 미국식의 개념서 방식이 추진되고 있음을 인식할 때 일정 시점을 기준으로 공공회계기준과 기업회계기준 간에 체계, 작성방식, 틀에 있어서 상호 조화를 모색하는 시도가 있어야 할 것임

□ 지방자치단체 회계기준이 체계를 갖추고 도입되기까지는 일정한 시간이 걸릴 것이고, 단시간에 기업회계기준과 균형을 유지하기는 어려울 것임

□ 지방자치단체의 회계기준을 새롭게 제정하는 경우 우선 그 법적 근거를 예산회계법이나 지방자치법 또는 지방재정법에 기술하는 방법을 고려해 볼 수 있으나 지방재정의 위상 등을 종합적으로 고려할 때 지방재정법에 기술해두는 방안이  합리적일 것으로 판단됨

□ 지방자치법에 근거조항을 두는 경우 지방재정은 물론 지방자치단체 회계의 중요성이 부각되는 효과가 있을 것이나, 현재의 법 기술체계를 감안할 때 이 접근은 다소 합리성이 떨어짐

□ 중장기적으로는 지방공기업법에 언급된 회계처리 조항과 새롭게 제정될 회계기준을 통합하는 회계기준이 제정되어야 할 것임

□ 지방자치단체 회계기준은 지방재정법에 법적 근거를 두고 훈령 또는 행정자치부령으로 규정하는 방안을 모색하는 것이 합리적임

□ 지방자치단체 회계기준에서는 회계처리를 위한 기본사항(목적, 일반원칙, 적용 대상 등), 재무보고사항, 자산과 부채의 인식·평가, 수익과 비용의 인식 등과 관련하여 기본 구성체계와 일반원칙을 제시함

□ 지방자치단체 회계처리에 관한 구체적이고 세부적인 규정은 지방자치단체 회계기준에 기초하여 회계규정 또는 준칙으로 정함

※ 기업회계기준의 위상이 법령의 하위라는 점과 회계기준은 정부정책 및 시대 변화에 따라 자주 바뀔 수 있는 여지가 있다는 점에서 법령상의 위상을 부여하기가 어려움

□ 장기적으로는 중앙정부의 회계기준과 지방자치단체 회계기준의 통합문제를 고려해볼 수 있으나 현실적으로 중앙정부와 지방자치단체의 회계실체가 지니는 특성 등에 있어서 차이가 있기 때문에 단기적으로는 이 점을 고려하여 별개의 기준을 제정하는 것이 합리적임

2.			재무보고

	1) 재무보고의 목적

□ 지방자치단체 재무회계 보고의 목적은 다음과 같음

(1) 지방자치단체 보고실체와 직·간접적으로 이해관계를 지니는 외부이용자(지역주민, 지방세 납세자, 지방의원, 자치단체 채권자, 기타 이해관계자) 및 내부관리자가 재무보고서를 이용하여 자치단체 활동의 내역을 파악하고 자원의 배분에 관한 합리적인 의사결정을 할 수 있도록 유용하고 적절한 정보를 제공함

(2) 지방자치단체 회계실체의 공공회계책임(public accounting accountability)을 이해하고 분석·평가하는데 유용한 정보를 제공함

□ 여기에서 공공회계책임이란 다음의 사항을 포괄적으로 함축하는 개념임

(1) 예산 및 회계관련법규를 준수하고 자금의 유입·유출과 재정상태의 변화를 기록하는 지방자치단체의 수탁관리책임, 주민의 복지증진을 위해 추진하는 각종 사업운영의 생산성과 효율성을 판단해주는 운영관리책임, 그리고 공정한 재무보고를 해주어야 하는 공정재무보고책임을 포함함

(2) 채무변제 능력 등의 재정안전성과 재정운용의 효율성을 적정 수준에서 달성함으로써 지역주민의 현재 및 미래 복지증진에 기여하는 회계책임을 포함함

(3) 지방자치단체의 자체수입 뿐 아니라 중앙정부와 상위정부로부터의 각종 이전재정을 효율적으로 운영 관리하는 책임을 포함함

	2) 재무보고의 실체

□ 재무보고의 실체에 관한 일반 이론(또는 요건) 및 국제관례 등에서 요구하는  요건들을 일정 수준 이상 만족시키는 실체로는 광역자치단체와 기초자치단체들이 있음. 따라서 지방자치단체 회계의 재무보고 실체는 지방자치법에 명시된 지방자치단체로 하는 것이 합리적임

□ 지방자치단체가 아닌 행정구, 읍□면□동, 사업소 등은 현 시점에서 판단할 때, 행정□재정활동의 독립성, 자율적 의사결정, 재정파산 등에 대한 자기 책임성 등의 관점에서 독립적인 보고실체로서의 기능을 지니지 못함

□ 재무보고의 실체에 관한 일반 이론(또는 요건) 및 국제관례 등을 토대로 할 때   재무보고의 실체가 되기 위한 요건으로는 다음의 사항을 제시할 수 있음

(1) 독자적 예산수립·집행

(2) 경제적 자원의 사용 및 통제에 대한 책임과 권한 소유

(3) 해당 보고실체의 회계기록이 유의미한 회계정보를 산출

(4) 해당 보고실체의 활동 및 사업에 관심을 갖는 다수의 정보이용자 존재

(5) 존재의 영속성

(6) 파산□해산 시 법적 책임성

□ 그러나 향후 복식부기제도가 도입 정착된 다음에는 행정환경의 변화추이를 보면서 재무보고의 실체를 행정구, 읍·면·동, 사업소 등으로 확대함으로써 한 단계 향상된 재무정보 서비스를 제공할 수 있는 체제를 구축하는 방향으로 추진될 필요성이 있음

□ 재무보고실체의 확대문제는 행정조직 및 재정의 분권화(decentralization) 진전상태, 주민의 정보수요 변화, 그리고 정보공급비용 등과 밀접한 관련이 있음

	3) 재무보고의 단위

□ 새로운 지방회계제도의 도입을 전제로 할 때, 지방자치단체의 재무보고 단위는 단기적으로는 현행 예산회계제도의 기틀에 입각하여 각 회계별(일반회계, 기타특별회계, 공기업특별회계)로 구분 접근하는 것이 바람직하며, 중□장기적으로는 정부형과 사업형으로 구분 접근하는 것이 합리적임

□ 단기에 있어서도 현재 세입세출예산외로 처리되고 있는 각종 지방자치단체 기금들을 총괄해 주는 「기금회계」를 별도로 설정하는 것을 원칙으로 함

□ 만일 현 상태에서 예산회계제도의 구조변화 없이 정부형과 사업형으로 구분할 경우 전국적으로 통일성 있는 구분이 어려울 뿐 아니라 회계업무처리상 혼란이 야기될 가능성이 높음

	4) 기금회계의 설정

□ 현재 각 지방자치단체는 일반회계, 특별회계의 세입세출예산과는 별도로 다양한 종류의 기금을 운영하고 있는데, 복식부기제도의 도입과정에서는 적어도 기금에 대한 종합적인 재무정보를 제공할 수 있는 틀을 마련해 주어야 함

□ 지방자치단체의 기금은 특성·기능·운영방식 그리고 파급효과 등에 있어서 상당한 차이가 있고, 기금성격의 재원이 회계별로 혼재되어 있어서 일관성 있고 통일된 회계처리가 이루어지지 않고 있음

□ 지방자치단체가 소유하는 기금의 대부분은 관련 □실·과·소□ 단위에서 운영·관리되며 다른 회계들과 통합적인 관점에서 재무와 회계의 파악이 이루어지지 않고 있을 뿐 아니라 감시와 감독이 다소 소홀한 실정임

□ 단기적으로는 지방자치단체가 운영하는 다양한 기금을 종합적으로 관장해 주는 기금회계를 독립된 회계단위로 설정하고, 장기적으로 기금의 특성에 따라 정부형 기금과 사업형 기금으로 구분하고 이들에 대하여 적정한 회계기준을 적용함

□ 회계적 관점에서 기금의 유형을 장래의 대규모 지출에 대비하여 자금을 적립하는 적립성기금, 자치단체가 일반사회를 위해 일방적으로 지출하고 회수하지 아니하는 소멸성기금, 그리고 수혜자에게 자금을 융자한 후 이자와 함께 다시 회수하는 융자성기금의 세가지로 구분한 각각의 유형별로 상이한 회계처리 업무절차를 제시하고자 함.

□ 개별기금의 재무제표를 통합하여 지방자치단체가 소유·관리하는 전체 기금의 재정상태와 운영실적을 나타내 주는 기금회계 재무제표를 작성 보고함

- 개별기금의 재무제표는 첨부자료 형식으로 보고함

□ 기금회계의 재무제표는 재정상태보고서, 운영보고서, 현금흐름표로 함

□ 기금회계의 재정상태보고서는 자산, 부채 및 자본으로 구분함

□ 기금회계의 운영보고서는 수익, 비용 및 잉여금(결손금)으로 구분함

□ 현행 기금에서 수입으로 처리한 일반회계 등의 출연금은 복식부기제도에서는재정상태보고서에 자본(출연금)으로 처리하고 기타의 재원은 운영보고서에 부담금수익 등으로 처리함

□ 대표적인 적립성기금에 해당하는 청사건립기금의 경우 실제로 지출이 이루어지는 시점에서 건설중인 자산 등에 계상하였다가 완공시점에 해당자산으로 대체함. 소멸성기금의 경우에는 지출시점에 비용으로 처리하며, 융자성기금은 융자시 자산(융자금)으로 처리하였다가 회수시 자산의 회수 및 이자수익으로 처리함

	5) 재무보고서의 유형 및 구성

1. 유형

□ 재무보고는 자치단체의 재무행위에 대한 회계책임을 종합적으로 판단할 수 있는  유력한 수단이므로 재무보고서의 유형과 내용 그리고 보고의 목적을 명확히 규정해주어야 함

□ 특히, 지방자치단체가 수행하는 행정활동(거래)의 성격과 내용이 민간기업과 상당히 다르기 때문에 재무보고서의 선정 및 구조설계 문제는 매우 신중히 접근되어야 함. 그 과정에서는 무엇보다도 재무보고서 유형별로 각각의 기능과 목적을 분명히 정의해 주어야 함

□ 정부부문 고유의 회계원리와 관행 그리고 재무보고에 대한 인식 필요

□ 이와 같은 사전준비가 철저히 이루어지지 않을 경우 자칫 민간부문에서 기능과 효과가 입증된 회계기법이 공공부문에서 기대 이하의 효과와 불필요한 논란을 야기할 가능성이 있음

<표 Ⅲ-1> 현행 재무보고서
구분	일반회계, 기타특별회계, 기금	지방공기업특별회계
재무보고서	·세입세출결산서 ·기금결산보고서 ·채권현재액보고서 ·채무결산보고서 ·공유재산증감 및 현재액보고서 ·물품증감 및 현재액보고서	·결산 및 사업보고서 ·회계감사보고서 ·재무제표 ·경영실적평가보고서 ·동법시행령에서 정하는 서류
부속명세서	·결산수지상황총괄 ·총수입 및 지출액 증명 ·세입세출결산 총규모 ·전년도 결산대비 ·재원별 경제성질별 결산액 ·세입세출결산 회계별 규모 (전년도 대비) ·세입금불납결손 사유별 현황 ·기능별 성질별 결산현황 ·세출예산 불용액 현황 ·보조금 집행현황 ·주요사업 추진현황 ·미완공 중단 사업조서 ·세입세출외현금 종류별 현재액	·현금예금명세서 ·영업미수금명세서 ·기타미수금명세서 ·저장품명세서 ·유가증권명세서 ·기타유동자산명세서 ·가동설비자산명세서 ·비가동설비자산명세서 ·기금융자금명세서 ·투자와 기타자산명세서 ·무형고정자산명세서 ·미지급비용명세서 ·미지급금명세서 ·기타유동부채명세서 ·지방채명세서 ·충당금명세서 ·감가상각비명세서 ·매출원가명세서 ·잉여금명세서 ·기금융자수익명세서 ·재무제표와 예산결산서 차이명세서
기타	·채무부담행위조서(예산서) ·명시이월조서(예산서) ·계속비조서(예산서)
주 : 현재는 일반회계□기타특별회계와 지방공기업특별회계간에 재무보고서의 종류와 양식체계 등에 있어서 매우 상이한 실정임 자료 : 지방재정법 및 동법시행령, 지방공기업법 및 동법시행령, 부천시 예·결산자료를 토대로 작성함

<표 Ⅲ-2> 재무보고서의 국가별 비교
구분	미국	뉴질랜드	일본	영국
기본재무제표	·순자산보고서 ·운영(활동)보고서 ·예산집행보고서	·재정성과표 ·재정상태표 ·현금흐름표	·대차대조표 ·성과보고(성과보고서 및 손익계산서 혹은 순자산증감계산서) ·자금수지계산서	·대차대조표 ·수입지출 보고서 ·현금흐름표
주석	·재무제표의 주석	·재무제표의 주석	·부기사항(직원연금, 우발적 사항, 후발사항, 재정적 약속, 회계상의 장래 부채에 해당하는 법률상의 채무 등)	·재무제표의 주석
부속명세서	·유가증권명세서 ·일반유형자산명세서 ·사회간접자본명세서 ·보존자산명세서 ·차입금명세서 ·지방채명세서 ·채무보증명세서	·회계정책표 ·자본증감표 ·서비스성과표 ·채무상황표 ·경영정책보고서	·부속설명서	·회계정책기술서 등

□ 재무보고서의 선정과 관련하여 필수적으로 고려하여야 할 사항으로는, ① 재무보고 이용자의 수요충족 및 공공책임성 극대화, ② 비용효과(cost-effective) 관점, ③ 각 회계간의 연계성과 통일성 고려, ④ 지방자치단체의 특성 반영,  ⑤ 역사적 검증을 거친 민간기업의 재무제표 벤치마킹(benchmarking)을 제시할 수 있음

□ 이상의 내용과 세계적인 추세를 고려할 때 우리의 지방자치 현실에 적합한 재무보고서로 ① 재정상태보고서, ② 운영보고서, ③ 현금흐름표, 그리고 ④ 순자산변동보고서의 네 유형을 선정하는 것이 합리적일 것임

□ 재정상태보고서는 재무보고실체 및 회계실체의 당해 회계연도 말(또는 분기 말)의 자산과 부채 그리고 순자산의 상황을 일목요연하게 보여주는 것으로 기업회계의 대차대조표에 해당함

□ 운영보고서는 재무보고실체 및 회계실체의 당해 회계연도(또는 분기) 기간 중의 수입과 지출상황 즉, 운영실적을 체계적으로 보여주는 보고서로서 기업회계의 손익계산서에 해당함

□ 현금흐름표는 재무보고실체 및 회계실체의 당해 회계연도(또는 분기) 기간 중의 현금의 유입과 유출을 일정한 체계에 의해 보여주는 보고서임

□ 순자산변동보고서는 재무보고실체 및 회계실체의 당해 회계연도(또는 분기) 기간 중에 발생한 순자산의 증감상태와 주요 내역을 체계적으로 보여주는 보고서임

2. 구성

□ 재무보고서는 서문, 재무제표와 부속명세서, 그리고 적절한 주석을 부가하는 형식을 취하며, 이들 각각은 지방자치단체의 모든 거래를 체계적이고 공정하게 나타낼 수 있도록 상호 조화적인 틀을 갖추어야 함

□ 서로 다른 재무보고단위(예: 일반회계, 특별회계 등)간의 재무제표는 가능한 한 동일하게 구성하고 부속명세서는 각각 특성에 맞게 달리 적용하는 접근을 취함

가. 서문

□ 지방자치단체가 제시하는 재무제표에 대하여 총괄적인 기술을 해주는 자치단체장의 서문을 의무사항으로 요구할 필요가 있으며, 여기에는 주로 재정□재무적 사항에 대한 기술이 포함되지만, 지방의 재정□재무에 중요한 영향을 미치는 비재무적 사항에 대한 간단한 기술도 포함될 수 있음

□ 재무제표를 토대로 한 각 회계별 주요 특징사항과 필수적인 사항, 그리고 회계정책 변화에 대한 설명

□ 주요 특징사항과 필수적인 사항으로는 조세제도, 보조금제도, 지방채발행제도, 지역경제정책 등 국가정책상의 변화내용을 비롯하여 그에 따르는 예상파급효과, 재무·재정상황의 분석, 자치단체의 인력·조직 구조변화, 경제예측 등 지방자치단체의 존재와 지역주민의 복지에 중대한 영향을 미치는 재정적·비재정적 사항이 포함됨

□ 서문의 내용은 반드시 재무제표에 포함된 정보를 토대로 한 사실이어야 하고 자료의 부정확성이나 내용의 오도(誤導)가 있어서는 안됨

나. 재무제표

□ 재무제표는 지방자치단체 회계보고의 기본 목적을 달성할 수 있는 것으로 구성되며 구체적으로 다음과 같음

□ 재정상태보고서(단, 사업형 즉, 공기업일 경우는 대차대조표로 함)

□ 운영보고서(단, 사업형 즉, 공기업일 경우는 손익계산서로 함)

□ 현금흐름표(원칙적으로 직접법으로 작성함)

□ 순자산변동보고서(단, 사업형 즉, 공기업일 경우 이익잉여금처분계산서로 함)

※ 단기적으로는 현행 지방재정법 및 지방공기업법에 의해 제출되어야 하는 각종 보고서들이 병행 작성되어야 할 것임

다. 부속명세서

□ 부속명세서는 재무제표를 상세하게 설명하는 계정명세서와 근거자료 혹은 재정운용상황 및 재무상태를 파악하는데 필요한 기타자료들로 구성하고 주민에게 공개함(<표 Ⅲ-3 참조>)

※ 부속명세서는 자치단체가 반드시 작성해야 하는 필수적 부속명세서와 재량에 의해 작성하는 임의적 부속명세서로 구분할 필요가 있음

□ 지방자치단체 회계기준(시안)은 제81조에서 필수적 부속명세서로 24가지를 제안하고 있으며, 기준에서 제시한 부속명세서를 제외한 것으로 자치단체의 재정운용상황, 재정상태를 파악하는데 도움이 되기 위해 첨부하는 것은 임의적 부속명세서로 볼 수 있음

라. 주석(부기사항)

□ 지방자치단체의 재정상태나 재정운영 실적 그리고 기타 재무보고 내용과 관련하여 반드시 설명이 필요한 사항에 대하여는 주석의 형식으로 해당 재무제표에 부기하는 형식을 취하는 것이 바람직 함

□ 주석은 크게 필수적 주석사항과 보충적 주석사항으로 구분되며, 전자는 지방자치단체 회계기준의 각 조항마다 개별조항의 특성에 따라 공시할 것을 요구하는 것이며, 후자는 필수적 주석사항 이외에 공시를 요구하는 것임. 일반적으로 주석으로 처리되어야 할 경우는 다음과 같으며, 아울러 지방자치단체 회계기준(시안)제80조에서는 보충적 주석사항을 13가지 제시하고 있음

□ 출납폐쇄기한 중의 현금 유입□유출로 인한 채권□채무 차이의 조정(기존의 수정현금주의 체제하의 채권□채무의 금액과 발생주의에 의한 채권□채무의 금액간 불일치에 대한 설명)

□ 우발 또는 후발사항

□ 최근의 환경변화 및 주요 정책변경에 의해 달라지게 된 내용

□ 재정상태보고서에 계상되지 않은 주요 자산□부채의 내용

□ 기타의 사항으로서 재무제표에 중대한 영향을 미치는 사항과 재무제표의 이해를 위하여 필요한 사항

<표 Ⅲ-3> 재무보고서의 종류(안)
구분	재무보고서
재무제표	- 지방재정법 및 지방공기업법에 의해 제출되는 각종 서류 - 재정상태보고서 - 운영보고서 - 현금흐름표 - 순자산변동보고서
부속명세서	- 유가증권명세서 - 투자유가증권명세서 - 유형자산명세서 - 단기차입금명세서 - 장기차입금명세서 - 지방채증권명세서 - 채무보증명세서 - 충당금명세서 - 기금재원조성명세서 - 사회간접시설명세서 - 현금및현금등가물명세서 - 미지급비용명세서 - 미지급금명세서 - 조정명세서 - 미수세금명세서 - 미수금명세서 - 미수수익명세서 - 선급비용명세서 - 선급금명세서 - 장기금융상품명세서 - 지방자치단체내채권·채무명세서 - 투자부동산명세서 - 무형자산명세서 - 감가상각비명세서 - 예수금명세서
주석(부기사항)	- 현금주의와 발생주의 적용에 의한 채권□채무 차이의 조정 - 우발적 및 후발사항 - 최근의 환경 및 정책변경에 의해 달라지게 된 내용 - 재정상태보고서에 계상되지 않은 주요 자산□부채의 내용 - 기타의 사항으로서 재무제표에 중대한 영향을 미치는 사항과 재무제표의 이해를 위하여 필요 한 사항

	6) 재무보고의 통합

□ 현행 지방예산회계제도에서는 재무보고 단위가 각 회계별로 구분 설정되어 있기 때문에 지방자치단체 전체의 재무상태 및 재정운영 상황을 정보이용자에게 객관적이고 공정하게 보고해 주지 못하는 문제점과 한계가 드러나고 있음

□ 현재 지방공기업특별회계를 제외하고는 모두 현금주의에 입각한 단식부기 방식의 회계처리를 하고 있기 때문에 민간기업 방식의 통합적인 재무제표가 만들어지지 않고 있음

□ 따라서 복식부기제도의 도입과정에서는 무엇보다도 재무보고의 단위를 재정비할 필요성이 있음. 이러한 조치가 없이는 재정통합 또는 재무제표의 통합이 지니는 의미와 효과가 크게 줄어들 가능성이 높음

□ 일정한 통합회계기준에 따라 지방자치단체의 회계별(일반회계, 기타특별회계, 공기업특별회계, 기금)재무제표를 통합한 재무제표를 작성함으로써 특정 지방자치단체 전체의 재정상태와 운영상황 등 종합적인 재무정보를 제공하는데 의의가 있음

□ 여러 가지 현실적 장애요인을 고려할 때 단기적으로는 가능한 현행 회계단위별 분류체제(일반회계, 특별회계, 지방공기업특별회계)에 기금회계를 연결하는 방식을 취하는 것이 합리적임. 그러나 중장기적으로는 각 회계별 예산의 특성과 기능을 체계적으로 재정비한 다음 지방행정 활동을 정부형 활동(governmental-activities)과 사업형 활동(business-type activities)으로 구분하여 접근할 필요가 있음

□ 현실적으로 기존의 회계체제(특히, 기타특별회계)를 바꾸지 않는 한 각 회계별    로 정부형과 사업형을 구분하기가 곤란한 문제가 있음

- 예) 현행 일반회계 활동과 공기업특별회계의 활동간에는 예산편성체제와 재원의 출처 및 지출의 내역 그리고 사업의 성격과 기능 면에서 큰 차이가 있으므로 이에 대한 대안의 모색이 필요함

□ 중장기적으로는 자치단체의 활동을 성격과 기능이 유사한 것끼리 그룹화 시킴으로써 행정활동의 결과(재무정보)를 보다 공정하고 객관적인 준거에 의해 평가할 수 있음

※ 만일 현 상태에서 정부형과 사업형 보고실체를 구분해야 한다면 일반회계와 기타특별회계, 기금회계는 정부형 보고실체, 그리고 공기업특별회계는 기업형 보고실체로 구분할 수밖에 없음

□ 구체적으로, 재무제표의 통합은 재무보고 단위들간의 재무 연계성이 높아질 수 있도록 회계실체별 연결의 방법에 의해 통합하는 것을 원칙으로 함

□ 이때 재무제표의 연결이란 서로 다른 회계실체들간의 내부거래를 상계 제거하여 통합하는 방법을 의미함

내부거래는 통합재무제표의 작성시 제거되어야 할 회계실체간 거래를 말하며, 내부거래라는 용어를 사용하는 것은 통합재무제표를 작성할 때 특정 지방자치단체 전체를 즉, 부천시 전체 또는 강남구 전체를 하나의 보고실체로 보기 때문임

※ 일반적으로 관측되는 내부거래의 유형은 다음과 같음

- 일반회계와 특별회계(기타·공기업특별회계)간 내부거래: 예탁금, 예수  금, 전입금, 부담금, 공기업전출금 등

- 일반회계와 기금간 내부거래: 기부금 및 기금수입, 출연금 등

※ 상위정부와 하위정부간 거래인 국고보조금, 시도보조금 등은 내부거래가 아니나 복수의 자치단체를 통합하는 경우에는 내부거래로 볼 수 있음

※ 교육비특별회계전출금은 지방행정과 교육자치가 분리된 현행체제하에서는 내부거래로 볼 수 없음

□ 지방자치단체의 통합재무제표는 다음과 같은 방식에 따라 작성하는 것을 원칙으로 함

□ 지방자치단체의 일반회계와 기타특별회계 및 기금회계 그리고 공기업특별회계의 재무제표를 세부회계별 내부거래를 상계한 후 연결하여 통합재무제표를 작성

- 예를 들어, 기타특별회계로 주택사업특별회계와 새마을소득사업운영특별회계가 있는 경우 주택사업특별회계와 새마을소득사업운영특별회계 사이의 내부거래 있으면 이를 상계한 후에 작성함

- 같은 논리로 공기업특별회계에 상수도특별회계와 하수도특별회계가 있는 경우 양 특별회계 사이에 내부거래가 있으면 이를  상계한 후 작성함

- 세부회계별 재무제표란, 지방자치단체의 각 회계 및 기금에 존재하는 각각의 회계를 기준으로 작성되는 재무제표를 말함. 예를 들어, 일반회계의 경우 별도의 세부회계가 없지만 (일반회계가 2개 존재하지는 않으므로), 기타특별회계의 경우 주택사업특별회계, 새마을소득사업운영 특별회계가 각각의 세부회계이며, 이때 세부회계별 재무제표란 주택사업특별회계 재무제표, 새마을소득사업운영특별회계 재무제표를 의미함

□ 지방자치단체 전체의 통합재무제표에 회계실체별 재무제표를 첨부함

□ 기타특별회계와 공기업특별회계 그리고 기금회계의 경우 각각의 회계별로 회계별 재무제표를 작성함

□ 지방자치단체 전체의 통합재무제표는 보고실체별 연결재무제표를 다열 형식(multi-column format)으로 작성□보고할 수 있음

□ 장기적으로 예산이 독립적으로 편성 운영되는 자치단체 산하기관이 있을 경우 각 산하기관별로 통합재무제표를 작성한 후 그것을 다시 연결하여 지방자치단체의 통합재무제표를 작성할 필요가 있음

<그림 Ⅲ-1 > 통합재무제표 구성방법 - 장기대안
회계별		부분통합			완전통합
·일반회계 ·지방공기업 특별회계 ·기타특별회계 ·기금회계	연결	정부형			통합재무제표
				연결
	연결	사업형

□ 회계별로 특성이 다른 현행 예산회계제도를 인식할 때 재무제표를 무리하게 통합할 경우 통합재무제표가 지향하는 본래의 목적을 달성하기가 어려움

□ 현행 제도에서 특히 일반회계와 지방공기업특별회계를 연결할 경우 통합된 재정상태보고서 및 운영보고서 등 재무제표의 양식구성, 과목별 통합방법 및 통합재무정보의 의미 등에 있어 문제가 발생할 가능성이 있음

□ 이러한 사실을 고려할 때 재무제표의 통합은 복식부기제도의 도입초기에는 재정상태보고서를 중심으로 접근하는 것도 합리성이 있음

	7) 재무보고의 시기

□ 재무보고는 자치단체가 재정책임성 의무를 완수하는데 있어서 필수적인 수단이므로 그 내용을 담은 다양한 재무보고서를 적절한 시기에 공개하고 보고해야 함

□ 반기별□분기별로 재무보고를 하는 것은 재무정보의 제공에 대한 적시성과 정보수요의 충족이라는 측면에서 긍정적이나, 지방자치단체의 추경 회수가 많고 의존재원의 불확실성이 높은 우리 나라의 현실을 고려해 볼 때 회계연도를 기준으로 년 1회(예: 익년도 2월중) 재무보고를 하는 방안을 모색하는 것이 바람직함

□ 단기적으로는 현행 세입세출결산서 보고 시기가 7월이므로 이에 맞춰 의무적으로 재무보고를 하도록 하되 지방자치단체는 자발적으로 분기 또는 반기재무보고를 할 수 있도록 해줌(이 경우에도 연간 재무보고는 필수 의무사항임)

□ 외국의 경우도 재무제표는 통상 년 1회 보고되고 있음

□ 연간 재무보고에 대하여는 반드시 독립적인 제3자로부터 감사를 받아야 하며, 자치단체가 자발적으로 분기 또는 반기 재무보고를 할 경우에는 작성비용을 고려하여 제3자의 검증 없이 작성하여 보고하는 방안도 고려할 필요가 있음

3.			회계의 인식기준

□ 지방자치단체의 회계처리 시스템을 단식부기 방식에서 복식부기 방식으로 전환할 경우 회계의 인식기준을 기존의 (수정)현금주의에서 어떤 새로운 회계인식기준으로 변화시킬 것인가 하는 문제가 매우 중요한 이슈로 대두됨

□ 이것은 자치단체의 합목적성, 공공책임성(public accountability), 현실적용 가능성 등 다각도에서 종합적으로 판단되어야 할 성격의 과제임

□ 지방자치단체 회계의 인식기준은 정부가 지향하는 행정□재정개혁의 정신과 방향, 정부회계의 공공책임성과 국민수요 반영, 수정발생주의를 채택한 다음 발생주의로 옮기는데 따르는 사회적 기회비용(social opportunity cost), 그리고 세계적 추세 등의 요인들을 종합적으로 판단할 때 발생주의를 채택하는 것을 원칙으로 함

□ 다만, 측정 및 평가 등 현실적 제약이 있거나 실무적 애로사항이 있는 경우에 예외사항을 인정하는 접근(수정발생주의)을 취하도록 함

□ 발생주의 회계기준을 채택하는 경우 제도의 효과적 도입□정착을 위해 관련법규의 정비, 관련 공무원의 인식 및 이해변화 등 각종 제약요인을 정확히 파악한 다음 이에 대하여 충분한 시간계획을 갖고서 철저한 사전 준비작업을 추진해 나가야 할 것임

□ 지방자치단체 회계의 인식기준 문제를 두고 몇 차례의 전문가 워크샵      을 추진해 본 결과 현실적 제약요건 등을 고려하여 수정발생주의를 채택    하자는 의견과 세계적 추세 및 정부개혁 차원에서 완전 발생주의를 채택    하자는 의견이 교차하였으나 다음의 시각에서 발생주의 원칙을 채택하기    에 이르렀음

□ 회계제도의 변혁을 시도하는 입장에서 수정발생주의를 채택한 다음 다시

발생주의방식으로 전환할 경우 그에 따른 사회적 기회비용이 클 수 있음

□ 선진국의 경향 등

<표 Ⅲ-4> 회계인식기준의 종합
구 분	회계별 현 황		변 경 시		종 합
			장 점	단 점
현금주의	일반회계 기타특별회계		□ 예산통제 용이 □ 간단□명료한 회 계 처리	□ 비현금거래의 파악 곤란 □ 자산/부채 왜곡	정부예산회계에 대한 이론적 근거, 세계적 동향, 전문가 견해, 국민의 알권리, 그리고 한국적 현실 등의 요인을 종합적으로 고려할 때 예산회계는 (수정 )현금주의에 기초하고 복식부기회계에 의한 재무보고는 발생주의에 기초하는 이원제(Dual System)를 채택하는 것이 바람직함
수정 현금주의			□ 예산회계의 유 지 및 단기재무 자원의 인식 가 능	□ 유용성 제약 □ 발생주의에 비 해 제한된 재무 정보 제공
수정 발생주의			□ 재무자원에 대 한 수익/비용 인식	□ 불완전한 수익/ 비용 인식 □ 고정자산, 장기 미지급금의 처 리 곤란
발생주의	지방공기업 특별회계		□ 재정상태, 재정 성과 측정가능 □ 투명성, 효율성 제고	□ 정부형 활동의 경우 자산평가 가 어려움 □ 정보생산비용 및 교육문제

4.			예산과 회계의 연계

	1) 예산회계의 과목특성

□  현행 지방자치단체의 회계는 예산회계라고 일반적으로 지칭되고 있으나 회계이론에서는 예산과 회계를 분리해서 보고 있음. 예산(Budget)은 미래에 대한 계획을 금액으로 계산하여 표시한 것이고 회계(Accounting)는 수립된 예산에 의해 집행된 재무결과를 보여주는 것임

□ 민간기업의 회계에서는 보통 지방자치단체에서 말하는 회계를 실적이란 용어로 사용해 예산과 실적 또는 계획과 실적이라고 부르며, 자치단체에서 말하는 예산과 회계를 포함한 개념임

□ 이러한 개념차이는 민간기업의 경우에는 자치단체와 같이 계획 및 통제 목적으로 사용되는 예산이 강조될 필요성이 적기 때문으로 생각됨

□ 예산과 회계의 연계라는 용어는 다양한 의미로 사용될 수 있음. 여기에는 예산회계과목과 복식부기회계과목의 연계라는 의미, 회계의 결과가 다음 예산에 충분히 환류(feed back)되어야 한다는 의미, 예산의 편성구분 수준과 같게 회계실적의 집계도 이루어져야 한다는 의미 등이 포함될 수 있음

□ 여기서는 예산과 회계의 연계를 예산회계와 복식부기회계의 과목연계라고 보기로 함

□ 현행 지방자치단체의 예산회계에서는 예산과목이 곧 회계과목 (물론 예산과목 중 결산시에 표시되지 않는 과목이 일부 있음)에 해당하여 예산과 회계가 일원화 되어 있음. 이러한 과목의 일원화는 수립한 계획과 실제로 운용한 실적을 비교하기 위해서는 당연한 일이라 할 수 있으며, 따라서 예산과목과 회계과목의 연계라는 표현을 별도로 사용할 필요성이 없는 것음.

□ 예산회계와 복식부기회계의 과목연계에 대해 검토가 필요한 저변에는 현재 시범자치단체에 적용을 준비중인 복식부기회계가 현행 예산회계와 다른 과목체계를 가지고 운영될 (소위 Dual System) 계획이라는 점에 있음. 중장기적으로 복식부기회계의 실적이 예산회계의 실적을 대체하게 되면 (결산보고를 대체하게 되면) 예산과목과 회계과목이 당연히 동일해야 한다는 관점에서 복식부기회계과목의 구분체계를 고려한 예산편성이 이루어져서 결국 회계과목과 예산과목의 통합이 이루어져야 할 것임 (현행 예산회계에 있어 예산과목과 결산과목에 일부 차이가 있는 것 처럼 복식부기회계에서도 예산과목과 회계과목에 차이가 있을 수도 있을 것임. 예: 발생주의과목을 예산편성하지 않는 경우)

	2) 예산과목과 복식부기회계과목의 연계방안

□ 먼저 검토될 수 있는 방법이 현행의 예산회계과목을 존치 하는 방법임. 이는 예산회계과목과 복식부기회계과목이 상이하여 복식부기회계에 따른 계획과 실적의 분석에 어려움이 많이 발생하게 할 방법임. 특히 현행 예산회계의 예산과 회계 기능을 모두 존치시키는 경우에는 복식부기회계는 계획자료 없이 실적자료만 생성하게 되어 성과측정 등 본래의 도입취지를 상당부분 달성하지 못할 무색하게 할 가능성이 있음. 실무공무원들이 친숙한 현행 과목을 그대로 유지함으로써 업무혼란을 최소화 할 수 있다는 장점이 있음.

□ 다음으로 예산회계과목을 복식부기회계의 특성을 반영하여 조정하는 방법이 있음. 즉, 예산과목을 자산, 부채, 순자산, 수익, 비용과 같은 복식부기회계의 분류체계에 맞도록 조정하고 특정 예산과목에 재정상태보고서항목과 운영보고서항목이 혼재하는 경우에는 이를 분리, 조정하는 방법으로 기본적인 분류체계를 복식부기회계와 일치시키는 방법임. 예산체계의 부분조정만으로 예산회계와 복식부기회계의 연계성을 제고시킬 수 있으며 행정적, 재정적 관점에서 나름대로의 의미를 가지고 있는 현행의 예산과목 분류체계의 특성을 반영할 수 있다는 장점이 있음.

□ 마지막으로 예산회계와 복식부기회계의 과목을 통합하는 방법임

□ 계획과 실적을 대비하기 위해 가장 효율적인 방법으로 생각됨. 복식부기회계의 과목이 본질적으로 기업회계의 과목만을 가지고 만들어진 것이 아니며 현행 예산과목의 특성이 최대한 반영되고 여기에 발생주의적 과목 등이 추가된 것이므로 복식부기회계과목을 준용하여 예산과목을 설정하는 것이 현실적으로 타당하다고 주장되는 방법임. 실무공무원들의 개념인식에 혼란을 줄 우려가 있음. 현실적인 적용가능성을 볼 때 중장기적으로 채택이 가능한 방법이라고 생각됨.

□ 예산과 회계의 연계는 그 자체만의 문제뿐 아니라 궁극적인 성과측정을 위한 예산체계의 개편과도 연관성을 가지고 함께 검토되어야 할 문제로 보임. 그러나 전국 지방자치단체에 대한 복식부기회계의 전면적 도입 이전까지는 충분히 검토되어야 할 선행과제이자 전제조건으로 생각됨.

5.			출납폐쇄기한의 폐지

□ 출납폐쇄기한의 유지□폐쇄 여부는 원칙적으로 회계인식기준의 결정에 따라 정해질 사항이므로, 향후 발생주의 회계인식기준의 채택을 전제로 할 때, 출납폐쇄기한을 없애는 것이 합리적임

□ 출납폐쇄기한을 폐지하는 접근은 발생주의에 기초를 둔 복식부기제도의 도입과 맥을 같이 하는 것일 뿐 아니라 중앙정부 예산회계제도와의 일관성 유지 측면에서도 중요한 의미를 지님

□ 출납폐쇄기한을 폐지하는 경우 12월 31일을 기준으로 모두 거래가 발생하였으나 자금의 수수 등이 이루어지지 않은 사항 등에 대해 미지급금, 미수금 등으로 회계 처리 되는 것임

□ 출납폐쇄기한의 폐지와 관련하여 지방재정법 등 법률개정과 함께 관련공무원의 교육을 포함하여 이월사업, 조상충용제도 등에 대한 제도적 대안을 모색해야 할 것임

□ 과도기적으로 예산회계는 (수정)현금주의를 복식부기회계는 발생주의에 기초한 이원체제를 채택하는 경우 발생주의 복식부기에 의한 결산서와 현행 지방재정법에 의한 결산서간에 회계 불일치 문제가 발생할 수 있는데, 이에 대하여 과도기적 잠정조치를 마련해 주어야 함

□ 부속명세서 중 조정명세서를 첨부하여 출납폐쇄기한 동안의 거래에 따른 예산회계와 복식부기회계의 차이를 나타냄

Ⅲ-2. 자산관련 논점

1.			자산의 정의와 인식

□ 발생주의에 기초한 회계제도를 도입할 경우 지방자치단체의 자산에 대한 정의와 인식을 정확히 규정해야 하는 문제가 발생함

□ 특히, 자치단체가 소유하는 자산 중에는 기업이 소유하는 자산과 본질적으로 다른 정부의 존재목적과 깊이 관련된 특수□고유자산들이 있고 이들 상당수는 공공재 및 가치재(worthy good) 특성과 함께 비 시장거래 특성을 지니고 있음. 따라서 이러한 자산을 포괄할 수 있는 자산의 정의, 유형 구분, 과목신설, 그리고 자 산평가 등에 관한 사항들이 구체적으로 다루어져야 함

□ 구체적으로, 사회간접시설, 유산자산, 천연자원, 과세권 등임

□ 이론적 토대와 국내외 사례를 종합적으로 고려할 때 지방자치단체 회계기준에 적용될 자산의 정의와 인식기준을 다음과 같이 규정하고자 함

□ 자산은 과거의 거래나 회계사상의 결과로 발생하여 지방자치단체에 의해 통제또는 관리책임이 주어지거나 미래의 경제적 효익이 유입될 것을 기대할 수 있는 자원으로 정의함

) 현대회계가 소유보다 미래의 용역잠재력을 강조하고 있는 사실과 지방자치단체의 특수성 즉, 공익성을 고려하여 자산의 정의에 용역잠재력이 포함되어야 한다는 주장도 설득력이 있지만, 국내외 사례를 다각도에서 검토해 본 결과 위의 자산정의에 의해서도 지방자치단체가 보유하는 특수□고유자산이 포괄될 수 있다는 결론에 이르렀음

□ 자산의 인식은 자산의 정의에 부합하고 그 가치를 신뢰성 있게 측정할 수 있을 때 인식함

2.			사회간접시설의 인식

	1) 문제인식

□ 도로, 교량, 터널, 상·하수도 등과 같은 지방자치단체의 사회간접시설은 대규모 자본투자를 필요로 하는 사업이면서 미래의 장기간에 걸쳐 경제적·비경제적 비용과 편익을 창출하는 네트워크 자산(network assets)의 특성을 지니는 것으로 민간부문에서는 다루어지지 않고 있음

□ 이와 같은 사회간접시설은 일반적인 자산의 정의에 부합하지만, 그 인식과 관련하여 자산가액의 평가문제(신뢰 가능한 측정문제)와 아울러, 대규모의 유지관리비용이 수반된다는 점에서 일반적인 유형자산과 동일시하기 어려운 문제를 안고 있음

□ 사회간접시설의 자산인식 범위에 따라 지방자치단체의 재정상태에 중대한 변화가 발생할 수 있으므로 지방예산회계제도와 관련된 지방사회간접시설의 범위를 정하는 문제는 매우 중요함

	2) 지방의 사회간접시설에 대한 정의

□ 사회간접시설은 투자의 규모가 대규모이고 해당시설로 인한 파급효과(또는 누출효과)가 광역적 또는 전국적 특성을 지니는 생산기반시설로 정의함

□ 지방도, 교량, 지하철, 상·하수도, 하천, 지방항만, 어항, 댐, 조림 등이 포함

□ 이러한 정의를 토대로 지방자치단체의 자산과 관련이 있는 사회간접시설은 구체적으로, 「사회간접시설에 대한 민간 투자법」 제2조에 제시된 시설 가운데 지역실정에 적절한 일부로 규정하는 것이 합리적임

□ 자산평가의 측정가능성, 지방재정상태(재정력)관련 중요성, 그리고 정보유용성(주민으로서의 인지 필요성)등의 기준에 입각하여 자산의 인식 여부를 판단함

	3) 대안의 제시

□ 지방자치단체가 소유·관리하는 사회간접시설을 자산으로 인식하고 그것을 측정·평가하는데는 현실적으로 많은 문제점이 있지만, 그 규모나 사회적 중요성 그리고 세대간의 형평(inter-generational equity)을 고려하는 차원에서 자산으로 인식하여 관리해 나가는 것이 바람직함

□ 장기적으로는 모든 사회간접시설을 자산으로 계상하는 것을 원칙으로 하되, 도입초기에는 복식부기제도의 도입이전에 존재하는 사회간접시설에 대하여는 최소한의 주요 시설만을 자산으로 인식함

□ 현 시점에서 모든 사회간접시설을 자산으로 인식하기에는 자산의 측정가능성 등 여러 가지 현실적 제약요건이 있기 때문에 복식부기제도의 도입 이전과 이후로 구분할 필요가 있음

□ 복식부기제도를 처음으로 도입할 때 작성하는 기초재정상태보고서에 표시되는 사회간접시설의 범위는 도로와 교량, 터널 등 도로및도로부속물에 한정하며, 기초재정상태보고서에 표시되지 않는 사회간접시설은 유형자산으로 처리함

<표 Ⅲ-5> 지방사회간접시설의 인식(안)

인식단계 구분	제1단계	제2단계
시기	복식부기제도 도입 초기	복식부기제도의 정착 이후
사회간접시설의 종류	도로 및 도로부속물 (교량, 지하차도, 지하보도, 육교, 보안등, 가로등, 도로표지등)	사회간접시설에 대한 민간 투자법 상의 대부분 시설 (도로 및 도로부속물, 상수도시설, 하수도시설, 하천부속설비, 도시공원, 노외주차장 등)

※ 미국(GASB)의 경우도 측정이 가능한 사회간접시설에 대해서만 보고할 수 있도록 하고 있고(150항), 영국의 경우도 오랜 기간 논쟁을 겪은 후에 일부 사회간접시설을 보고대상으로 선정하였음

※ 미국의 재무담당관들에 대한 설문조사에서도 보고에 소요되는 비용문제 때문에 대부분의 응답자들이 일정시점 이후의 사회간접시설 만을 대상으로 하여야 한다는 조사결과가 발표된 바 있고(Relmond Van Daniker, Jean Harris, Reporting about Infrastructure: A Preparer Perspective,□ Public Budgeting & Finance, 1999, Vol. 19, No. 2), 실무자와의 면담결과에 의하면 우리 나라의 경우도 유사한 현상이 나타남

□ 대부분의 회계제도에서 사회간접시설의 계상을 원칙으로 하고 있지만 국가별로 다양하며 모든 시설을 자산으로 인식하는 것이 아니라 주요 일부시설 만을 대상으로 하고 있음

□ 주요시설의 인식에 있어서도 국가별로 기준의 설정범위에서 많은 차이를 보이고 있는데 일본의 경우가 가장 포괄적이며 뉴질랜드는 가장 세분화되어 있고 IFAC의 경우가 중간적인 범위를 설정하고 있는 것으로 판단됨

<표 Ⅲ-6> 주요 외국의 고정자산에 대한 인식여부

구분	영국	뉴질랜드	독일	프랑스
토지	O	O	X	O
건물	O	O	X	X
동산	O	O	X	X
사회간접시설	O	O	X	X
문화자산		O	X	X
방위용자산	O(무기제외)	O	X	X

주: 뉴질랜드의 경우 사회간접시설 중 일부가 선택적으로 계상되고 있음.

자료: 이계식, 월간공인회계사, 2000년 2월호.

3.			유산자산의 인식

□ 유산자산은 정부가 보존하는 자산 가운데 역사적, 문화적, 예술적 속성을 지니는 것으로 매각과 교환이 불가능하고 가치평가가 어려운 특성이 있기 때문에 일반자산과 동일시하기 곤란함

□ 현재 지방자치단체가 소유 관리하는 유산자산으로는 예술작품, 역사적 문서□유적□유물, 문화적 건물, 기념비, 기타 역사□문화□예술적 가치가 있는 유□무형자산들이 있음

□ 일부 중요유물의 경우 실태파악과 관리가 이루어지고 있지만 전반적으로 볼 때 유산자산의 체계적 관리가 미흡하고 특히 경제적·재무적 가치평가(economic·financial valuation)는 거의 이루어지지 않고 있음

□ 유산자산은 다음과 같은 특성 등을 고려하여 자산의 인식범위에 포함하는 것이 바람직함

□ 자산의 일반적 정의에 부합하는 측면이 많음

□ 민간부문에서 보유하고 있지 않은 정부고유의 특수자산

□ 지방자치단체에 유지·관리책임이 있고 그와 관련된 예산지출이 이루어짐

□ 그러나 현실적으로 유산자산의 취득가액을 산정하는데 어려움이 있을 뿐 아니라  모든 유산자산을 자산으로 인식할 경우 해당 자산을 보유한 자치단체와 비 보유 자치단체간에 재정상태 면에서 상당한 차이가 발생할 가능성 등이 있음을 고려할 때 다음과 같은 기준을 수립하는 것이 합리적임

□ 유산자산은 예술작품, 역사적 문서, 문화적으로 중요한 건물 등으로 취득가액을 확인할 수 있는 자산으로 함

<표Ⅲ-7>  자산으로 인식될 유산자산 대상

유산자산 대상	비고
그림, 사진작품, 서예, 도예작품, 조각작품, 문학작품 등	취득가액 및 취득시기의 확인 가능

주: 취득가액 및 취득시기의 확인 가능 여부는 부천시 소유의 유산자산을 기준으로 한 것임

이외에 부천시 소유 유산자산으로는 반월형 석도와 토기 등 역사적 유물과 봉산탈춤과

같은 무형문화재가 있음

4.			천연자원의 인식

□ 천연자원(삼림, 입목, 어자원, 발전용수, 관개, 석유, 광산물 등)은 미개발상태의 경제자원으로 일반적인 자산의 정의에 부합하지만 일부 자원의 경우 지속적인 비용이 수반되기도 하고, 또 일부 자원의 경우는 정확한 가치의 측정이 곤란하므로 일반자산과 구분·관리할 필요성이 있음

□ 현재는 입목에 대해서만 자산가치를 기록하고 있고 5년 단위로 재평가가 이루어지고 있으나, 이 경우에도 회계처리에 대한 실무지침이 불명확하여 회계적 관점에 입각한 관리가 제대로 이루어지지 않는 실정임

□ 발생주의 원리나 주민에 대한 공공책임성 등의 측면에 입각할 때 가능한 모든 천연자원을 자산으로 인식하는 것이 원칙이지만, 현실적 제약요인을 고려하여  단기적으로는 천연자원을 자산으로 인식하지 않고 장기적으로는 측정이 가능한 일부의 천연자원에 대하여 예외적으로 인식하는 접근을 취하는 것이 합리적임

□ 천연자원은 종류가 다양하고 지역적으로 차이가 많아 전국 표준화와 정확한 현재가치의 측정 그리고 취득가액의 산정이 곤란함

□ 다만, 입목에 대하여는 유형자산에 포함시키고, 이 때 입목이라 함은 가로수, 정원수 등 취득한 사실이 있는 입, 목, 죽으로 한정함(단, 부대시설로 취득한 입, 목의 경우에는 해당되는 자산가액에 포함)

□ 천연자원의 획득·채굴 등을 할 수 있는 권리의 취득을 위해 직접 지출한 변리사수수료, 등록세 등 직접수수료는 광업권 등의 과목으로 하여 무형자산에 계상함

※ 천연자원은 대체로 국가단위에서 유지·관리하는 경향이 있고 지방자치단체의 경우는 매우 제한되거나 예외적인 형태로 존재함

5.			감가상각의 대상 및 방법

□ 지방자치단체의 회계제도에 발생주의에 따른 복식부기제도를 도입함에 따라 자산에 대한 감가상각 방법, 내용연수, 잔존가치 등에 관한 사항을 결정할 필요가 있으며 그 구체적인 대안은 다음과 같음

□ 감가상각 대상

□ 감가상각은 내용연수가 유한한 모든 유형자산을 대상으로 실시하는 것을 원칙으로 하며 여기에는 일부 사회간접시설이 포함됨

□ 감가상각 방법

□ 국내외의 적용실태와 자치단체 실무공무원들의 적용 용이성 등을 고려할 때 감가상각 방법은 정액법을 채택하되, 일부 예외적인 방법을 적용하도록 함

□ 예외: 일부 사회간접시설(도서 등)은 그룹별상각법 등 적용

□ 내용연수

□ 경제적인 내용연수, 세법상의 내용연수, 지방공기업법상의 내용연수 등이 대안으로 상정될 수 있으며 이 중 실무적용상의 용이성을 고려하여 지방공기업법(자산별 내용연수)을 준용하여 결정함

□ 성격이 유사한 자산으로 각 자산의 단위당 원가가 작을 경우(예: 도서 등)에는 각 자산별로 감가상각비를 계상하는 것이 비실용적이므로 그룹별상각법을 적용함

□ 잔존가치

□ 자산의 실질적 가치가 없어질 때까지 그 자산을 이용할 것으로 기대하는 것이 전체 자산에 표준적으로 적용되는 기준이 될 수 있으므로 잔존가치는 없는 것으로 함

□ 감가상각에서 제외되는 자산

<표 Ⅲ-8> 감가상각 제외 자산의 종류 및 이유

자산의 종류		사유	검토의견
토지		노후화, 기술적 진부화를 상정할 수 없기 때문임	·외국사례, 이론면에서 합리성이 있음
사회간접 시설	제1안) 대상에 포함	토지를 제외한 대부분의 사회간접시설도 일정한 사용기간이 존재하기 때문에 이 기간동안 원가의 배분은 필요함	·사회간접시설 중 도로및도로부속물, 노외주차장, 도시공원, 하천부속설비등과 같이 항상 유지보수가 필요한 자산은 감가상각대상에서 제외하고 그외의 것은 포함시키는 것이 합리적임
	제2안) 대상에서 제외	지속적인 유지보수 투자를 통하여 사용기간을 연장시키고 있기 때문에 감가상각이 불필요함

6.			자산의 평가

	1) 자산평가의 중요성

□ 지방자치단체의 자산 중에는 객관적인 시장가격(market price)이 존재하지 않거나 원가기록이 남아있지 않는 자산들이 상당수 있기 때문에 이들 자산에 대한 합리적인 평가방법을 결정할 필요가 있음

□ 정부회계에 복식부기를 도입하는 가장 큰 목적중의 하나가 경영성과의 측정에 있기 때문에 경영성과와 관계가 없는 미실현손익을 제외할 필요가 있고 이를 위해서는 역사적 원가주의를 채택하는 것이 필요할 것으로 생각됨

	2) 자산평가방법

□ 회계이론적 관점에서 자산의 평가방법으로 검토될 수 있는 것을 살펴보면 다음과 같음

□ 역사적원가(historical cost): 취득당시의 가액

□ 시가-현행투입가치(current entry value)

현행대체원가: 보유하고 있는 자산의 기능을 대행할 수 있는 자산을 취득하는 경우 지불하는 시장가치

현행원가: 동일한 내용연수, 동일한 생산능력을 가진 자산을 재구입할 경우에 지급할 시장가치

□ 시가-현행청산가치(current exit value)

자산을 현재 청산하여 판매한다고 가정할 경우의 가액

□ 현가(current value): 자산의 이용/사용에 따라 미래에 수취할 것으로 기대되는 이득의 가액을 적정한 이자율로 할인한 가액

	3) 자산평가의 일반원칙

□ 복식부기회계에 있어 자산평가는 취득원가주의(역사적원가: historical cost)에 따름. 즉, 자치단체가 세출예산의 집행과정에서 실제로 해당 자산의 가액으로 직접 지출한 금액과 취득에 따른 부대비용을 자산가액으로 결정함. 이러한 취득원가는 실제로 이루어진 거래에서 형성된 가액(실거래가액)이므로 확실성과 객관성이 있다는 장점을 가짐

7.			세입세출외 현금 등

□ 현재 지방자치단체가 관리하고 있는 자산 중에는 소유권이 없이 단순히 보관· 관리하거나 관리책임이 부여된 타 주체 소유의 자산으로서 매각·임대를 통해 경제적 효익을 창출하는 자산들이 있는데(<표 Ⅲ-11> 참조) 이들에 대하여는 다음과 같이 처리함

□ 보관물품이나 국유재산 등 타 주체소유의 자산에 대해서는 자산으로 인식하지 않으며 보관현금 등 세입세출의 현금에 대해서만 자산으로 인식함

<표 Ⅲ-11> 자산에 포함여부를 결정할 필요가 있는 자산의 종류 및 관리 현황

자산의 종류		관리 현황
현금	세입세출외 현금	□ 세입세출외 현금은 보증금, 보관금, 잡종금등 기타로 구분하여 정리하고 있으며(지방자치단체재무회계규칙 제75조), 세입세출외 현금은 지방자치단체가 일시 보관 후에 반환하는 다른 주체 소유의 현금임
재고자산	보관물품	□ 보관물품이란 타인 소유의 동산을 일정기간 보관하는 물품으로 시험, 검사, 검정, 심사를 위해 제출된 것, 증거물로 보관된 것, 국가채권을 담보하기 위해 제출된 것, 범칙처분과 지방세체납처분을 위하여 압수 또는 압류한 물품 등을 의미함 □ 이러한 보관물품의 경우에도 세입세출외 현금과 동일한 문제가 발생함
유형자산	국가 및 광역자치단체 재산	□ 지방자치단체가 중앙정부 및 광역자치단체의 재산을 판매 또는 임대할 경우 30%의 수입을 획득함 □ 부천시의 경우 조례에 위임되어 있는 재정경제부, 건설교통부, 농림부 등의 국유재산과 경기도의 재산과 관련하여 수입이 발생하고 있음

8.			대손충당금의 설정

□ 지방세 및 세외수입 등 세입에 대한 미수·체납은 지방자치단체 공무원의 부단한 징세노력에도 불구하고 계속발생하고 있어 그 징수율이 100% 이하인 것이 현실임. 이는 지방공기업의 경우에도 현실적으로 발생하고 있는 문제이며 지방공기업은 대손충당금을 설정하여 채권에 대한 가액평가를 하고 있음

□ 지방세 미수·체납에 대하여 대손충당금을 인정하는 경우 자치단체의 징세노력이 낮아질 가능성이 있다는 우려와 비판이 제기될 수가 있으나 징수율이 100% 이하인 현실을 완전히 외면할 수는 없기 때문에 대손충당금을 설정해 주는 것이 바람직 함

□ 회수가 불확실한 미수세금과 체납세금에 대해서는 대손추산액에 대해 대손충당금을 설정하고 미수세금과 체납세금에서 각각 차감하는 형식으로 기재함

□ 대손상각이란 회계적인 관점에서 채권의 회수가능성에 대한 평가를 하는 것이며, 그 계상방법으로는 실제로 해당채권이 완전히 또는 부분적으로 가치를 상실하는 경우 그 가치상실분을 대손상각으로 계상하는 방법(직접차감법: specific charge-off method)과 미래에 대손상각을 대비하기 위해 회수가 불가능할 것으로 추정되는 가액 상당액을 미리 적립하는 방법(충당금설정법)이 있음

□ 대손충당금은 장래의 대손에 대한 대비를 목적으로 계상되는 것으로 보통 과거에 경험한 손실경험(loss experience)에 기초하여 계상함. 물론 간편한 회계처리 방법으로 채권의 일정비율을 단순히 계상하는 방법(percentage method)을 적용할 수도 있으나 (법인세법의 규정이 채권잔액의 1~2%를 설정하도록 하고 있음)  이 방법은 계산이 간편하다는 장점에도 불구하고 대손충당금 계상을 위한 합리적기준을 제시해 주지 못한다는 단점이 있음

□ 과거의 손실경험에 근거하여 대손충당금을 설정하는 경우 자치단체가 과거의 손실경험이 충분하다고 판단하기 어려운 경우 (예: 5년이상의 대손경험이 없는 경우)에는 전국 지방자치단체의 평균적인 대손율 등을 고려하여 일정비율을 계상하는 방법을 제시할 수 있을 것임. 따라서, 복식부기회계를 도입한 후 일정기간 동안은 (해당 자치단체가 충분한 대손경험 및 이에 따른 자료를 구비하기 이전까지는) 행정자치부가 종합분석한 기준 등 특정한 기준에 의해 일률적으로 대손충당금을 계상하다가 경과기간이 지난 후에 각 자치단체의 개별적인 판단에 따라 충당금을 설정하는 방법이 현실적일 것으로 보임

□ 회계적으로 볼 때 대손처리를 위한 특정 방법을 선택한 후에는 일정한 조건을 충족하기 전에는 (예: 정당한 회계원칙의 변경사유, 행자부의 회계변경에 대한 승인) 임의로 변경하지 못하도록 하여 회계처리의 계속성(consistency)과 자치단체간 비교가능성을 유지하도록 해야 할 것임

9.			기타 자산관련 논점

	1) 고정자산의 분류

□ 발생주의에 기초한 복식부기제도의 도입을 모색하는 과정에서는 지방자치단체가 소유·관리하는 자산을 회계원리, 민간기업의 회계기준, 그리고 정보 유용성 등의 관점에 입각하여 체계적으로 분류할 필요성이 있고, 자치단체 자산의 특수성과 고유성이 인정되는 부문에 있어서는 민간기업과의 차별성을 부각함

□ 종합적으로, 현행 기업회계기준을 준용하되 공익성을 지니는 지방자치단체 특유의 자산을 표시할 수 있는 항목을 추가하는 방안을 모색하고, 특히 자치단체 고유의 자산을 재정상태표 상의 고정자산 중 기본항목의 일부로 표시하는 것이 바람직함

<표 Ⅲ-12> 대안별 비교

대안	내용								검토의견
1안) 유형자산의 하위분류									·재정상태보고서에 지방자치단체 고유의 자산을 좀더 명확히 표시하기 위해 중분류체계(즉 고정자산내에 포함)에 표시하는 것이 바람직함 ·중분류체계로 표시할 경우 재정상태표에 그 하위분류체계까지 표시할 수 있어서 지방자치단체 고유자산을 좀더 세분화하여 재정상태보고서에 나타낼 수 있음 ·종합적으로 2안을 우선적으로 제시함
		고정자산	투자자산
			유형자산			사회간접시설 유산자산
			무형자산
2안) 고정자산의 하위분류
		고정자산			투자자산
					유형자산
					사회간접시설
					유산자산
					무형자산

	2) 유형자산의 분류

□ 지방자치단체의 유형자산 중에는 현실적으로 기업회계에서는 고려하지 않는 정부부문만의 독특한 자산이 있으므로 이러한 자산을 포함하는 유형자산의 분류기준을 설정할 필요가 있음

□ 유형자산의 분류는 기업회계기준을 수용하되 기업회계기준에서 제외되어 있는 지방자치단체 고유의 자산(입·목·죽 등)을 포함하는 것이 바람직함

□ 입목을 유형자산에 포함하는 이유는 현행 지방자치단체 회계장부에 계상되어 있을 경우 성과평가와 관련하여 중요한 정보를 제공해줄 수 있기 때문임

□ 이상의 내용을 종합적으로 고려할 때 유형자산의 분류는 토지, 건물및부속설비, 구축물, 기계장치, 집기비품, 차량운반구, 입목, 건설중인 자산, 기타의 유형자산으로 체계화할 수 있음

	3) 자산의 용도별 분류

□ 용도별 분류기준(행정재산, 보존재산, 잡종재산)은 기업회계에 존재하지 않는 정부자산 고유의 분류방식으로 정부자산의 특성상 이러한 정보의 유용성과 필요성이 인정되는데, 이러한 용도별 분류기준을 다시 적용할지 여부를 판단할 필요가 있음

□ 기존 관행의 존중 필요성과 정보유용성이 판단 이슈

□ 지방자치단체의 자산 중 매각대상 여부 그리고 배타적 지배권을 갖고 있는지의 여부는 자산관리에 있어서 중요한 기준에 해당하므로 이러한 정보를 제공할 수 있도록 용도별 분류체계를 복식부기제도에서도 주석에 공시하도록 함

	4) 자본적 지출과 수익적 지출의 구분

□ 지방자치단체가 보유 중인 자산의 수선, 수리, 개량, 유지관리 등에 대한 지출을 대상으로 자본적 지출과 수익적 지출을 구분할 필요성이 있고 이와 관련된 기준을 제시할 필요성이 대두됨

□ 자본적 지출과 수익적 지출의 구분을 현행의 내용연수, 지출대상의 중요성(정수물품, 지출금액) 기준으로부터 벗어나 지출의 특성과 지출의 효과(자산의 수명연장 또는 시장가치의 증대)에 중점을 두는 방향으로 개선해 나감

□ 고정자산에 대한 지출 중 당해 자산의 구조적 개선을 통해 자산의 내용연수를 연장시키거나 시장가치를 실질적으로 제고시키는 지출로서 그 효과가 1회계년도 이상에 걸쳐 발생하는 것을 자본적 지출로 규정하고 그 외의 지출은 수익적 지출로 처리함

	5) 비품과 소모품의 구분

□ 지방자치단체가 소유하고 있는 물품 중에는 자산으로 인식하는 것이 필요한 물품(집기비품)이 있는 한편 소모적인 성격을 갖고 있는 물품(소모품)도 있는데, 이들에 대하여 자산으로 인식할 물품(자산적 성격)과 소모품(비용적인 성격)으로 인식할 물품의 구분기준을 설정할 필요가 있음

□ 현행의 물품관련 회계관행을 최대한 활용하는 범위에서 회계원리, 회계정보의 중요성, 물품관리의 필요성을 기준으로 자산적 성격의 물품과 비용적 성격의 물품을 <표 III-13>에 있는 것과 같이 구분함

□ 현행 물품관련 회계관행을 활용하는 이유: 물품의 종류가 다양하기 때문에 새로운 구별기준을 설정할 경우 물품관리정책의 혼란을 초래할 가능성이 있음

□ 여러 가지 사항과 현실여건을 고려할 때 행정자치부에서 시달하는 정수물품과 내용연수 1년이상 이면서 취득가액 10만원 이상인 것을 자산으로 인식하는 것이 합리적임

<표 Ⅲ-13> 대안의 비교

대 안	대안의 내용	대안별 의견	종합 검토의견
금액 기준	일정금액을 기준으로 구별하는 것으로 현행 회계에서는 10만원을 기준으로 하고 있음. 그러나 대부분의 물품이 10만원을 초과하는 실정이므로 기준금액을 상향조정할 필요가 있음	동일 종류일 경우에도 금액의 차이로 인해 기준설정이 곤란함 - 일예로 부천시의 현재 소유 물품중 온풍기의 경우 90만원에서 450만원까지 다양한 가격의 기종이 구입되어 있음	·물품의 종류가 매우다양하기 때문에 비품과 소모품을 단일기준으로 구별하는 것은 매우 곤란함 ·행정자치부에서 시달하는 정 수물품과 내용연수 1년이상 이 면서 취득가액 10만원 이상인 것을 자산으로 인식하는 것이 바람직할 것으로 생각됨 ※회계원리, 현행 회계관행, 관련법을 일정범위에서 존중 ·다만, 자치단체 운영 도서관의 소장도서는 대부분이 10만원 이하이므로 이 경우는 예외적으로 자산으로 인식하는 것이 필요하며, 특성상 대량으로 일시 구매하는 자산의 경우에는 앞의 기준에도 불구하고 모두 비용처리해야 함
정수물품기준	현재 지방자치단체에서 중요 물품관리대상으로 구분하고 있는 정수물품을 비품으로 간주하고 나머지는 소모품으로 하는 방안	정수물품대상은 비품과 소모품의 구별기준이 아니라 중요관리대상 물품인지 여부에 대한 구별이며, 또한 정수물품과 비정수물품간의 구별 기준이 모호함
내용연수기준	내용연수를 기준으로 비품과 소모품을 구별하고 있는 현행 회계관행을 준용하는 것으로, 현행 회계관행을 확대하여 기준설정	내용연수를 기준으로 하기 위해서는 개별 물품에 대한 내용연수를 파악해야 하지만 종류가 다양하기 때문에 현실적으로 어렵고 구분한다고 하더라도 투입된 노력에 비해 실익이 적음
예산과목기준	현행 지방자치단체 예산과목을 기준으로 물건비에서 취득하는 물품은 소모성 물품으로 그리고 자산취득비에서 취득하는 물품은 비품으로 간주하는 방안	자산적인 물품과 소모성 물품이 혼재되어 있어서 명확한 구분기준으로 기능하기 어려움

Ⅲ-3. 부채의 인식과 평가

1.			현황 및 문제점

□ 현행의 현금주의에 기초한 단식부기 방식에서 발생주의에 기초한 복식부기 방식으로 변화함에 따라 자치단체 회계에서 부채에 대한 정의와 인식기준을 정립할 필요성이 제기됨. 지방자치단체의 부채에 대한 객관적이고 정확한 규모가 파악되지 않는 경우 자치단체의 재정상태에 대한 평가는 물론 재정력(fiscal capacity)과 각종 채무활동의 파급효과, 그리고 나아가 혹 발생할지도 모를 재정위기(fiscal crisis) 상태에 대한 예측이 곤란함

□ 지방자치단체 일반회계의 경우 종합적인 회계개념에 입각한 부채에 대한 인식과 정보파악이 제대로 이루어지지 못하여 지방재정의 상태가 실제보다 과대 또는 과소 평가되는 문제점을 노정하고 있음

□ 정보이용자에게 왜곡된 정보제공

□ 재정책임성 수행의 미흡

□ 지방재정위기 관련 조기경보시스템(early warning system) 가동에 제약

□ 지방자치단체간 상대비교의 제한성 등

2.			부채의 정의, 인식기준

□ 재무정보의 가치를 높이고 공시의 충분성을 보장하는 관점에 입각하여 회계원리, 기업회계기준, 해외벤치마킹, 그리고 우리 나라 지방재정의 특성을 고려하는 가운데 부채의 정의와 인식기준을 다음과 같이 정함

□ 부채의 정의: 과거의 사건으로부터 발생하는 현재적 의무 또는 경제적 편익을 제공하는 자원의 유출이 예상되는 지불(미래의 경제적 효익에 대한 희생)임

□ 부채의 인식: 부채의 정의에 부합하고 신뢰성 있는 측정이 가능할 때 인식함

□ 우발부채의 경우 우발사건의 발생가능성이 거의 확실하고 금액의 합리적 추정이 가능하면 재무제표에 계상하는 것이 바람직함

□ 부채의 인식과 측정에 있어서는 지불의 확실성과 계량가능성이 합리적으로 예상될 수 있는가를 고려하여 회계처리 여부를 정하는 것이 바람직함

<표 Ⅲ-14> 주요 국가의 부채항목에 대한 회계처리

구분	미국	영국	뉴질랜드
①미지급이자	·취득원가주의로 계상	·미불액을 재무제표에 표시	·지불추정액 표시
②이연수익	·취득원가주의로 계상	·수령했으나 수익 미계상액을 계상	-
③지불보조금(교부금 등)	·취득원가주의로 계상	·미불의 실제지불의무액으로 계상	·지불추정의무액으로 계상
④차입금(단기차입금 등)	·미상각원가로 계상	·연도말의 미불액으로 계상	·미상각프리미엄이나 할인액을 조정한 액면가액으로 계상
⑤자본리스에 관한 리스채무	·장단기리스비용을 장단기부채계정으로 계상	·재무리스에 대하여 재무비용 공제후의 채무액을 계상	·최소의 리스지불액의 현재가치 계상, 이용가능기간으로 상각
⑥퇴직후 복지시책(의료보험등)	·보험수리 현재가치액을 주석에 명시	-	·예정된 지불의무액을 계상
⑦기타유급휴가	·현재의 급료에 기초하여 누적시간수로 계상	·중요성이 없을 경우 계상하지 않음	·과거의 서비스에 대응하여 발생한 인식액을 계상
⑧예정된 우발손실에 대한 준비금	·재무제표에 계상	-	·계상기준이 충족될 경우 준비금을 계상
⑨차입보증에 관한 우발손실준비금	·현재가치순액으로 계상	-	·손실이 확실해질 때 계상
⑩소송에 대한 우발손실준비금	·현재가액으로 계상	·SSAP18의 규정에 의해서만 계상	·손실이 확실해질 때 계상

주: 정부회계혁명(1999)에서 발췌 작성하였음

3.			주요 부채항목의 회계처리

	1) 기본방향

□ 지방자치단체의 재정상태를 종합적 관점에서 정확하고 객관적으로 파악할 수 있도록 부채의 변동상황을 가능한 발생주의에 기초한 복식부기 회계제도의 원리에 입각하여 회계처리 함

□ 구체적으로, 기업회계원리, 재무정보의 중요성·투명성, 그리고 지방재정의 특성을 반영하여 부채의 실천적 개념을 모색함

□ 재무보고서 상의 부채과목은 유동성을 기초로 분류하되, 재무제표 상에 포함될 부채와 주석으로 공시되어야 할 부채를 구분하여 제시함

□ 부채는 지방자치단체가 부담하는 채무액으로 평가하며 채무액이란 원칙적으로 만기상환가액을 의미함

	2) 연금부채의 회계처리

□ 현행 예산회계제도에서 자치단체의 연금부담금은 비용으로 계상되므로 연금부채에 대한 회계처리는 하지 않고 있으나 복식부기제도의 도입과 더불어 공무원연금, 국민연금 등 연금의 미래 지급예상액을 지방자치단체 회계실체의 부채로 계상할 것인가의 문제가 제기됨

□ 공무원연금 중 기여금(공무원 부담)은 보수월액의 75/1,000에 해당하는 금액을 매월 공단에 납입하고, 부담금(지방자치단체 부담)은 매회계연도의 보수예산의 75/1,000에 해당하는 금액을 연 4기로 나누어 2, 5, 8, 11월말에 공무원연금관리공단에 납입함

□ 국민연금의 경우 기여금(국민연금대상자 부담)과 부담금(지방자치단체 부담)은 각각 표준소득월액의 45/1,000에 해당하는 연금보험료를 매월 국민연금관리공단에 납부함

□ 정부가 고용주체로서 의무를 가지는 공무원연금의 적립부족액(연금부채와 연금자산의 차액)은 중앙정부의 경우 정부통합재무제표상에 국가부채로 계상(회계처리의 국제적 관례) 해야 하지만, 지방자치단체의 경우 직접적인 지급의무는 없다고 볼 수 있음

□ 지방자치단체의 간접의무에 대해서는 논의의 여지가 있음

- 공무원연금법에서 □정부조직의 공사화·폐지 등 당해연도의 특수한 사정으로 기여금·부담금 및 전년도 기금운용수익금으로 지출을 충당할 수 없는 경우에는 그 차액의 전부 또는 일부를 국가 또는 지방자치단체가 지원할 수 있다□(제69조) 고 규정하고 있음

- 국가재정의 공유(각종 이전재정 등)

- 국가경제와 지역경제간의 상호 유기성(정책 등)

- 연금부족 발생시 정부(중앙 및 자치단체)의 도덕적 책임성

□ 국민연금 등 정부가 직접적인 지급의무를 지니지 않는 연금 등은 특정한 상황의 발생으로 인하여 정부의 지급의무가 확정되지 않는 한 정부부채로 인식하지 않음(회계처리의 국제적 관례)

	3) 우발부채의 회계처리

□ 우발부채는 채무의 실재성, 지급할 금액, 또는 지급시기가 불확실한 경우에 발생하는 것으로 다음과 같은 우발손실은 우발부채의 원천이 됨

□ 계류중인 소송사건

□ 타인의 채무에 대한 지급보증

□ 발생할 가능성이 있는 배상책임 등

□ 우발손실을 회계처리하는 방법은 우발사건의 발생가능성과 금액의 추정가능성에 따라 다음과 같이 구분할 수 있음

<표 Ⅲ-15> 우발손실의 회계처리방법

우발사건 금액추정	금액의 합리적 추정이 가능한 경우	금액의 합리적 추정이 불가능한 경우
발생가능성이 거의 확실한 경우	·재무제표에 계상하며 주석으로도 공시함	·재무제표에 주석으로만 공시함
어느 정도 가능한 경우	·재무제표에 주석으로만 공시함	·재무제표에 주석으로만 공시함
가능성이 희박한 경우	·기장 및 주석사항은 아니나 주석으로 공시할 수도 있음	·기장 및 주석사항은 아니나 주석으로 공시할 수도 있음

	4) 이연수익의 회계처리

□ 기간이 정해져 있는 수익으로서 장기간에 걸쳐 수익이 계상되는 이연수익은 부채로 계상하여 고정부채로 처리할 수 있음. 구체적인 회계처리 방안으로는 무상사용허가권을 매년 이연수익으로 계상하는 방안과 기부채납액 전체를 기부채납 시점에서 기부금수익으로 처리하는 방안을 고려할 수 있음

□ 본 연구에서는 기부채납의 대가로 부여되는 무상사용허가권에서 발생하는 이연수익은 무상사용허가기간이 통상 장기간이므로 이를 현재가치로 평가하여 고정부채 과목으로 계상하도록 함

	5) 채무부담행위의 회계처리

□ 채무부담행위에 의한 세출 중 기성확인된 채무확정분은 부채로 인식할 필요가 있음. 이 경우 미지급금으로 회계처리하는 방법과 독립된 회계과목으로 설정하는 방법을 고려할 수 있으나, 지방자치단체의 특성을 고려하여 회계과목을 미지급금으로 하되, 채무부담행위에서 발생한 것임을 구분하여 표시하는 것이 바람직함

	6) 리스부채의 회계처리

□ 리스는 자본리스와 운용리스로 분류됨

□ 자본리스는 리스이용자가 리스회사로부터 실질적으로 자산을 구입한 것과 동일한 경제적 실질을 갖는 리스계약임

□ 운용리스는 리스이용자가 리스회사로부터 자산을 임차하는 리스계약임

□ 리스가 자산의 임대차인지 아니면 자산의 취득인지를 결정하는 기준은 리스계약상 리스대상자산의 소유에 따른 모든 권리, 위험 및 효익의 대부분이 리스이용자에게 귀속되는가의 여부에 의하게 됨

□ 자본리스의 경우 리스대상자산의 소유에 따른 모든 권리, 위험 및 효익의 대부분이 리스이용자에게 귀속되므로 리스이용자는 당해 자산을 취득한 것과 경제적 실질이 동일함

□ 따라서 리스이용자는 다른 교환거래와 마찬가지로 자산의 취득과 부채의 발생을 인식하게 됨

□ 리스의 경우 자산의 내용연수 등의 기준에 따라 기업회계의 리스회계 처리기준상의 자본리스에 해당되는 경우 미지급금으로 하여 계상하되, 리스거래에 의한 것임을 구분하여 표시하는 것이 바람직함

	7) 지방채 발행비용의 회계처리

□ 지방채 발행비용에 대한 회계처리방법으로는 자산으로 처리하는 방법과 부채에서 차감하는 방법이 있는데, 기업회계기준과 같이 부채에서 차감하는 방법에 의해 회계처리함

□ 부채차감법은 지방채발행비를 지방채발행으로 유입된 실수금에서 차감하여 표시하는 방법임.

	8) 지방채할인(중)발행차금의 회계처리

□ 지방채 발행에 있어서 표면이자율과 시장이자율의 차이를 조정하기 위하여 지방채할인(증)발행차금 계정을 설정하는 것이 필요함

□ 지방채할인(증)발행차금은 지방채증권 발행가액과 지방채증권 액면가액과의 차액으로 함

	9) 장기부채성충당금과 퇴직급여충당금의 회계처리

□ 장기부채성 충당금은 부채성충당금 중 1년 후에 사용되는 충당금을 말하며, 부채성 충당금 중 이를 연차적으로 분할하여 사용하거나 그 전부 또는 일부의 사용시기를 합리적으로 예측할 수 없는 경우에는 이를 고정부채로 분류할 수 있음

□ 부채성충당금의 대표적인 예로 수선충당금, 폐기비용충당금 등을 들 수 있음

□ 퇴직급여충당금은 회계연도 말 현재 전 직원(공무원연금법을 적용받는 지방공무원은 제외)이 기말시점에 퇴직할 경우 실제로 지급하여야 할 금액을 계상하는 것임

□ 기업회계기준: 퇴직급여충당금은 회계연도말 현재 전 임직원이 일시에 퇴직할 경우 지급하여야 할 퇴직금에 상당하는 금액으로 함(제27조)

□ 일본동경도: 퇴직급여충당금은 당연도에 전직원이 자기사정으로 퇴직할 경우 필요로 하는 퇴직금의 전액을 계상함

□ 일본미야기현: 퇴직급여충당금은 연도말 현재 전직원이 퇴직한다고 가정한 경우의 연도말 소요지급액의 100% 상당액을 계상함

※ 현재 우리나라의 경우 퇴직금은 공무원연금의 대상에서 제외되어 근로기준법의 적용을 받는 직원(예: 일용인부 등)을 대상으로 계상됨

4.			부채의 분류

□ 부채는 유동성의 정도에 따라 유동부채와 고정부채로 구분하고 각 부채과목은 공시의 충분성을 고려하여 그 중요성이 인정되면 독립된 계정과목으로 설정함

□ 부채는 각 부채가 상환될 때까지 소요되는 기간을 기준으로 유동부채와 고정부채로 구분함

ㅇ 유동부채란 1년 기준에 따라 재정상태보고서 작성기준일로부터 1년 이내에 지급기한이 도래하는 부채를 말함

ㅇ 고정부채는 재정상태보고서 작성기준일로부터 기산하여 1년 이내에 지급기한이 도래하지 아니하는 부채를 말함

<표 Ⅲ-16> 유동부채와 고정부채의 구분

유동부채	고정부채
-유동성장기부채 -단기차입금 -유동성지방채증권 -미지급금 -미지급비용 -선수금 -선수수익 -예수금 -지방자치단체내 단기채무 -예수보증금 -단기부채성충당금 -기타의 유동부채	-장기차입금 -지방채증권 -지방자치단체내 장기채무 -퇴직급여충당금 -장기부채성충당금 -이연수익 -기타의 고정부채

5			부채의 평가

□ 유동부채는 부채를 상환하기 위해 미래에 제공하여야 할 재화나 용역의 현재가치로 평가함

□ 일반적으로 대부분의 고정부채는 화폐성 부채로서 미래에 지급할 채무액의 현재가치로 평가하고, 우발채무 등은 손실이 확실한 때에 현재가액으로 계상함

Ⅲ-4. 순자산의 회계처리

1.			현황 및 문제점

□ 지방자치단체의 경우에는 기업에서 사용하는 것과 같은 자본금(paid-in-capital)개념을 적용할 수가 없고 그 대신 순자산(net asset)이란 개념을 사용하는 것이 합리적임. 이때 순자산이란 특정실체의 자산에서 부채를 차감하고 남은 잔여액으로 정의될 수 있음

□ 즉, 순자산을 별도로 측정할 수는 없으며 자산과 부채의 평가, 인식에 대한 기준은 곧 순자산의 인식에 대한 기준을 제공하는 것과 같다고 할 수 있음

□ 결국 민간의 기업회계에서 사용되는 전통적인 대차대조표는 자산 = 부채 + 자본이라는 형태를 갖지만 지방자치단체의 순자산보고서는 자산  부채 = 순자산의 형태로 제시됨

□ 순자산의 정의는 순자산을 어떻게 볼 것인가에 따라 달라지며, 미국의 경우에도 연방정부와 지방정부의 회계기준간에 순자산에 대한 인식과 재무제표의 표현방식에 서로 차이를 보이고 있음을 인식할 때 지방자치단체의 회계기준에서도 이에 대한 정리가 선결되어야 함

※ 순자산을 지방자치단체의 자산에서 부채를 차감한 잔여액으로서 회계실체의 자산에 대한 잔여청구원으로 접근하는 시각도 있으나, 출연자본금이 없는 회계실체(예: 일반회계)의 경우 잔여청구권의 소유자가 불분명한 문제가 있음.

□ 미국의 지방정부회계기준에서는 순자산을 잔여청구원의 개념을 가진 지분(equity)로 표시하지 않도록 규정하고 있음 (GASB Stmt 34 para.30)

2.			순자산의 보고형식

□ 순자산에 관한 보고형식에 대해 다음과 같은 두가지 주장이 존재함

ㅇ 첫째, 민간기업회계의 이익잉여금처분계산서(결손금처리계산서)와 마찬가지로 지방자치단체의 회계에서도 순자산의 상태, 증감내역을 체계적으로 보여주는 순자산변동보고서를 별도로 작성하는 것이 바람직하다는 의견

ㅇ 둘째, 지방자치단체와 같은 공공회계에 있어 순자산은 기업회계의 자본과는 기본적으로 상이한 개념이라는 주장임

- 특히, 기업회계의 이익잉여금처분계산서는 회사의 순이익, 잉여금 등을 사내에 적립하거나 외부에 배당(주주에게)하는 등의 처분을 위한 것으로 자치단체의 경우에는 그 적용이 타당하지 않음

- 따라서 기업회계의 손익계산서에 해당하는 운영보고서의 하단에 증감사항을 함께 보여주는 것이 타당하다는 의견

※ 미국의 지방정부는 자산-부채=순자산 형식의 순자산보고서(Statement of Net Asset) 방식을 추천하며 자산=부채+순자산 형식의 대차대조표(Balance Sheet)도 허용하고 있는 반면 연방정부는 대차대조표 형식을 취하고 있음

□ 지방자치단체의 재정상태보고서에 순자산의 내역을 단순히 한 개의 과목으로 공시하는 것은 정보의 효용성(usefulness) 측면에서 제약이 많은 것으로 보임. 따라서 순자산변동에 대한 사항을 별도의 순자산변동보고서에 공시하는 것이 타당함

□ 일본의 공회계에서도 순자산을 영구적구속, 일시적구속 및 비구속으로 구분하여 공시하도록 하고 있음

□ 순자산을 자산의 □구속성(restrictedness)"을 중심으로 구분하고자 하는 시도는 뉴질랜드, 미국등에서도 발견됨

3.			순자산변동보고서

□ 순자산의 성격을 반영하여 순자산변동보고서의 형태를 제시하면 다음과 같음

1. 기초순자산 (기초 재정상태보고서의 순자산금액)

(1) 영구적구속 순자산

(2) 일시적구속 순자산

(3) 비구속 순자산

2. 당기잉여금(결손금)

3. 순자산의 증가

(1) 전기오류수정이익

(2) 자본적보조금

(3) 자본적지방양여금

(4) 관리전환에 의한 증가

(5) 기타 순자산의 증가

4. 순자산의 감소

(1) 전기오류수정손실

(2) 관리전환에 의한 감소

(3) 기타 순자산의 감소

5. 기말순자산 (기말 재정상태보고서의 순자산금액)

(1) 영구적구속 순자산

(2) 일시적구속 순자산

(3) 비구속 순자산

□ 순자산의 구성내역을 설명하면 다음과 같음

□영구적구속 순자산: 사회간접시설, 유산자산, 유형자산 등에 투여된 혹은 투여될 금액으로 하되 관련된 부채가 있는 경우에는 그 금액을 차감하여 표시

□일시적구속 순자산: 일정기간 동안 특정목적을 위해 그 사용이 제한된 순자산을 말함 (예: 기증재산, 과년도지출, 차입금 상환목적 등)

□비구속 순자산: 사용에 아무런 제한이 가해지지 않은 순자산 (예: 잉여금)

□ 일부에서는 순자산의 내용을 영구적구속, 일시적구속, 비구속으로 구분하는 것이 현실적으로 어렵다는 주장을 하기도 함. 따라서, 순자산의 구분에 따른 효익과 구분에 따른 현실적 어려움을 고려하여 도입초기에는 구속순자산과 비구속순자산으로만 구분하고 계속적인 연구검토를 통해 보다 세분화된 구분내역을 공시하는 것도 한가지 방법임

Ⅲ-5. 운영보고서

1.			문제인식

□ 운영보고서는 정부활동으로 인한 모든 비용과 수익을 표시하는 재무제표로서 민간기업의 손익계산서에 대응되는 개념이나, 그 구조와 형식 그리고 정보내용 면에서 기업회계와 상당한 차이를 보일 수 있기 때문에 운영보고서의 성격, 개념, 그리고 제공할 정보의 내용 등을 명확하게 정의해 두는 것이 요구됨

□ 지방자치단체의 수입과 지출은 엄격하게 보아 민간기업의 수익과 비용개념과 상이하며, 우리의 경우 현실적으로 재정성과를 제시하기 어렵다는 점에서 정부부문의 특성을 고려하여 운영보고서에 어떠한 정보를 담을 것인가를 설계하여야 함

□ 현실적으로 지방자치단체는 민간기업의 손익계산서나 정부거래의 수지상황을 나타내는 수지계산서를 별도로 작성하지 않고 있음(단, 지방공기업 특별회계는 기업회계방식에 따라 손익계산서를 작성하고 있음)

□ 현재 세입세출결산서를 통해 세입과 세출을 결산처리하고 있으나 이월금의 과

다 등으로 인해 진정한 의미의 실질수지를 파악하기가 곤란함

2.			주요논점

□ 비용은 회계기간동안 자산의 소모와 유출 또는 순자산의 감소 및 부채의 발생을 초래하는 경제적 이익의 감소로 정의되며, 수익은 출자와는 구별되는 순자산의 증가를 초래하는 자산의 유입이나 증가 또는 부채 감소의 형태로 회계기간 동안에 발생한 경제적 이익의 증가를 말함

	1) 의존재원(지방교부세 등)의 처리

□ 지방교부세, 보조금, 지방양여금 등의 의존재원들을 기본적으로 자치단체의 수익에 포함시키되, 자본적 보조금은 순자산 항목으로 처리하는 것이 합리적임

□ 상당수의 자치단체가 자체재원(지방세와 세외수입)만으로는 비용을 충당할 수  없는 현실상황에서 이들 의존재원 전부를 자본 전입 또는 자산 차감으로 처리하면, 지방교부세의 불교부단체를 제외한 거의 모든 자치단체가 운영보고서 상에 적자단체로 나타날 가능성이 크고 이는 지방자치단체의 운영성과 분석과 관련하여 상당한 왜곡을 초래할 우려가 있음

□ 그리고 모든 의존재원을 특별이익으로 구분하여 처리할 경우에는 재난발생 등과 관련하여 교부되는 특별교부세나 특정조정교부금 외의 의존재원이 일상적으로 지방자치단체에 교부되는 것임을 감안할 때 이를 특별이익으로 처리하는 것은 바람직하지 않음

□ 그러나 모든 보조금이나 의존재원을 수익으로 처리하는 것은 바람직하지 않고  지방교부세(보통교부세)와 같은 일반보조금과 국고보조금, 지방양여금과 같은  자본투자 보조금의 성격을 지니는 보조금과는 차등적으로 다루는 접근이 필요함

	2) 수입이자와 지급이자의 처리

□ 정부부문에서 발생하는 수입이자나 지급이자는 기업의 경우와 마찬가지로 직접적인 정부활동과 관련이 없으므로 이를 별도로 운영외(시정외, 사업외)수입과 운영외(시정외, 사업외)비용으로 분류하는 것은 의미를 가질 수 있음

□ 그러나 이러한 수입이자와 지급이자가 정부의 수익과 비용에서 차지하는 비중이 상당히 낮아 이를 운영보고서에서 별도의 항목으로 구분하여 표시하는 것은 비용--효익 면에서 볼 때 실익이 없을 것으로 판단됨

	3) 시정원가의 개념

□ 기업의 매출원가와 유사하게 시정원가라는 개념을 도입하여야 한다는 주장이 있으나 기본적으로 시정원가개념은 인정하지 않는 것이 합리적임

□ 그 이유는 지방세나 세외수입 등을 획득하기 위하여 소요되는 비용으로 세무   조직 등의 인건비 및 관리비를 대응시키는 것은 합리성과 의미를 결함

□ 지방세나 세외수입의 증가는 지역의 경제력과 재정력의 산물이지 세무조     직 등의 인건비 및 물건비의 지출증대가 지방세나 세외수입의 증가로 이어지는  것은 아님

□ 시정원가의 개념은 세금, 세외수입을 획득하는 데 소요되는 비용으로 세무부  서 등의 인건비등 경비를 집계한 것을 의미하는데, 이러한 시정원가 개념은 기업회계상 손익계산서의 양식을 의식하여 인위적으로 설정한 것으로 판단됨

	4) 수익과 비용의 인식

□ 수익은 출자와는 구별되는 순자산의 증가를 초래하는 자산의 유입이나 증가 또는 부채의 감소의 형태로 나타나는 회계기간 동안의 경제적 이익의 증가를 말함. 비용은 회계기간동안 자산의 소모와 유출 또는 순자산의 감소 및 부채의 발생을 초래하는 경제적 이익(economic benefits)의 감소임.

□ 아직 집행은 되지 않았으나 지방재정정책에 의해 수혜자, 금액 및 지급시기 등이 정해진 교부금 등 이전지불 해야 할 금액은 비용으로 계산함.

차기 이후의 회계기간과 관련된 운영항목의 지급, 부채의 상환, 자산의 구입과      같은 지출은 비용으로 계산하지 아니함.

□ 비용은 다음의 기준을 모두 충족할 때 인식함.

- 보고실체가 제품의 생산이나 용역의 제공 및 기타 활동으로 인해 자산의 유출이       나 사용 또는 부채의 발생을 초래한 때

- 미래 경제적 효익의 소비나 손실이 발생한 때

- 금액의 합리적 추정이 가능한 때

□  수익의 인식은 실현주의를 적용함을 원칙으로 함.

- 수익금액을 합리적으로 측정할 수 있어야 함

- 지방세활동 등 수익창출을 위한 자치단체의 분명한 노력이 이루어져야 함.

□  수익은 비용과 대응되는 개념이지만 지방자치단체의 경우 비용과 수익을 반드시 대응적으로 인식하지 않고 순자산의 증가나 부채의 감소 형태로 경제적 자원의 증가가 실현될 때 인식함.

3.			운영보고서의 체계

	1) 운영보고서의 일반적 유형

□ 운영보고서의 형태는 크게 보아 다음의 네 유형을 고려해 볼 수 있음

□ 제 1 유형 : 총수익과 총비용의 제시

□ 지방자치단체의 총수익과 총비용을 세분하지 않고 이를 집계하여 대응시킨 것으로 가장 단순한 형태임

□ 정부부문의 수익과 비용을 성질별로 구분하여 정확히 대응시킨다는 것이 다소 무리가 있으므로 이를 총수익과 총비용으로 포괄 대응시킨 것임

□ 지방자치단체의 총수익은 그 성질상 스스로 조달하는 자체재원과 상위정부로부터 이전되는 의존재원으로 분류될 수 있으며, 의존재원은 자금의 용도가 정해져 있지 않은 일반의존재원과 용도가 제한되는 특정의존재원으로 분류될 수 있음

□ 제 2 유형 : 이전수입과 이전지출의 구분

□ 일반회계의 총수익에서 다른 회계로부터의 전입금과 시정운영비에서 다른 회계로의 전출금을 별도로 구분하여 이전수입과 이전지출로 대응시킨 형태임

□ 일반회계의 수입은 일반회계에서 직접 조달하는 것이 대부분이지만 일부는 기타특별회계나 기금, 공기업특별회계에서 조달·전입되고, 또한 일반회계에서 조달되었지만 다른 회계로 전출되어 그곳에서 지출되는 경우도 있음

□ 이러한 수익과 비용은 별도로 구분할 필요가 있으며, 이러한 구분은 추후 일반회계와 다른 회계간의 통합재무제표를 작성하는 과정에서 중요한 의미를 가질 수 있음

□ 제 3 유형 : 특별이익과 특별손실의 구분

□ 중앙정부로부터 지방자치단체에 교부되는 의존재원 중에 특별교부세, 증액교부금, 특정조정교부금에 대하여는 특별이익으로 분류하고, 재해복구비등은 특별손실로 분류하여 대응시킨 형태임

□ 다른 의존재원과 달리 특별교부세는 재해 등 특별한 사유가 발생하였을 경우에만 교부되며, 재해복구비는 재해 발생시 이의 복구를 위해 지출되므로 이를 분류하여 따로 처리하는 것도 의미가 있음

□ 제 4 유형 : 수입이자와 지급이자의 구분

□ 경상세외수입에 포함되어 있는 수입이자를 운영외수익으로, 이전경비에 포함되어 있는 지급이자를 별도로 분류하여 운영외수익과 운영외비용으로 처리하였음

□ 정부부문에서 발생하는 수입이자나 지급이자는 직접적인 정부활동과 관련이 없으므로 이를 기업의 영업외수익, 영업외비용과 마찬가지로 운영외수입과 운영외비용으로 분류하는 것도 의미를 가질 수 있음

□ 대안의 선택에 있어서는 운영활동에 의한 수지의 계산을 수입과 지출의 개념으로 파악하되, 우리 나라 예산회계제도의 현실적 제약요건을 고려하여 일반수익□비용과 이전수익□비용을 구분하여 제시하는 제2유형을 선택하는 것이 바람직할 것으로 판단됨(단기적 대안)

□ 장기적인 관점에서는 수익과 비용의 성격을 세분하여 전입금과 이전비용, 특별이익과 특별손실, 나아가 영업외 수익(수입이자)과 영업외비용(지급이자)을 구분하는 방안을 모색할 수 있음

	2) 운영보고서의 체계

□ 수익과목은 자주재원수익, 의존재원수익, 이전수익, 기타수익으로 구분함

□ 자주재원수익은 지방세수익, 경상세외수익, 임시세외수익, 지방교부세수익, 조정교부금수익, 재정보전금수익으로 함

□ 의존재원수익은 지방양여금수익(경상분), 국고보조금수익(경상분), 시도비보조금수익(경상분)으로 함

□ 비용은 성질에 따라 지방자치단체의 경상적인 활동으로 인한 비용으로 인건비,  운영비, 이전경비, 기타비용 및 상각비로 구분함

□ 인건비는 보고실체의 고용인의 용역에 대한 반대급부로서 급여, 잡급, 퇴직급여 등으로 하며, 인건비는 고용인들의 용역제공이 완료된 시점 즉, 지급의무의 발생시점에 인식함

□ 운영비는 보고실체의 관리와 유지 또는 업무활동과 관련되는 비용으로 복리후생비, 도서인쇄비, 소모품비, 광고비, 지급수수료, 운반비, 수선유지비, 교육훈련비, 세금과 공과, 수도광열비 등으로 함

□ 이전경비는 지방자치단체 보고실체가 개인이나 다른 조직에 금전 혹은 기타 비현금물을 일정한 조건으로 이전하는 것을 말하며, 여기에는 출연금비용, 민간지원금, 포상금, 보상금, 보조금비용, 전출금비용, 부담금비용, 해외이전금, 이자비용, 외주용역비, 장학금, 잡손실 등이 포함됨

□ 기타비용은 지방자치단체회계에 재무적 영향을 미치는 자산의 처분, 평가 등과 관련된 비용으로 국유자산매각손실, 유형자산처분손실, 유가증권평가손실 등을 포함함

□ 상각비는 유,무형자산의 감가상각 및 채권이나 미수금등으로 인해 발생하는 것으로 감가상각비, 무형자산상각비, 대손상각비 등으로 함

□ 운영보고서의 체계 (과목설정)

Ⅰ. 수익 1. 자주재원수익 (1) 지방세수익 (2) 경상세외수익 자산임대료수익 사용료수익 수수료수익 사업수익 징수교부금수익 이자수익 (3) 임시세외수익 국유재산매각수입 유형자산처분수익 투자부동산처분이익 유가증권처분이익 투자유가증권처분이익 지방채증권상환이익 부담금수익 기부금수익 잡수익 (4) 지방교부세수익 (5) 조정교부금수익 (6) 재정보전금수익 2. 의존재원수익 (1) 지방양여금수익(경상분) (2) 국고보조금수익(경상분) (3) 시도비보조금수익(경상분) 3. 이전수익 전입금 4. 기타수익 유가증권평가이익 투자유가증권평가이익 지분법평가이익 대손충당금환입 외화환산이익 외환차익	Ⅱ. 비용 1. 인건비 2. 운영비 3. 이전경비 출연금비용 민간지원금 포상금 보상금 보조금비용 전출금비용 부담금비용 해외이전금 이자비용 외주용역비 장학금 잡손실 4. 기타비용 국유자산매각손실 유가증권평가손실 투자유가증권평가손실 유형자산처분손실 유가증권처분손실 투자유가증권처분손실 투자부동산처분손실 지분법평가손실 지방채증권상환손실 외화환산손실 외환차손	Ⅲ. 상각비차감전잉여금(1-2) Ⅳ. 상각비 감가상각비 무형자산상각비 대손상각비 Ⅴ. 잉여금(결손금)(3-4)

Ⅲ-6. 현금흐름표

1.			문제인식

□ 발생주의에 기초한 복식부기 방식으로 회계제도를 전환하는 경우 기본적인 재무제표의 하나로서 현금흐름표의 작성이 요구됨

□ 정부회계에서 기업회계에 상응하는 현금흐름표를 작성하는 경우 정부의 현금흐름표가 지니는 성격을 비롯하여, 용어와 양식체계, 그리고 현금흐름표를 통한 정보의 내용 등에 관하여 명확하게 정의하는 것이 중요함

※ 일각에서는 지방자치단체의 세입세출결산서가 현금기준에 의해 작성되므로 특별히 현금흐름표를 작성할 필요가 없다는 주장을 제기하고 있는데, 이에 대한 종합적인 검토가 요청됨

※ 지방자치단체의 세입세출결산서가 현금기준에 의하여 작성되므로 지방자치단체의 경우 현금흐름표가 회계보고서로서 특별히 작성될 필요가 없다는 주장이 일각에서 제기되고 있으나 다음의 점에서 현금흐름표는 독립된 회계보고서로 작성되어야 함

□ 세입세출결산서에는 투자 및 재무활동으로 인한 현금흐름이 충분히 표시되지 않음

□ 세입세출결산서와 현금흐름표는 동일한 현금흐름의 정보에 대하여도 정보를 제공하는 형식이 다름

□ 세입세출결산서에는 출납폐쇄기한 중의 현금흐름이 포함되는데 비하여 현금흐름표에는 이것이 포함되지 않음(발생주의에 기초한 출납폐쇄기한의 폐지를 전제로 할 경우)

2.			기본방향

□ 현금흐름표는 현행 세입세출결산서와는 달리 현재의 현금잔액이 형성된 과정을 정부의 활동별로 구체적으로 제시한다는 점에서 회계보고서로서의 중요성이 인정되므로 지방자치단체의 재무제표로 별도 제시하는 것을 원칙으로 함

□ 현금흐름표의 일반적인 작성원칙은 기업회계기준에 따르되, 직접법에 의한 현금흐름표의 작성을 원칙으로 함

□ 간접법 현금흐름표는 직접법 현금흐름표에 비하여 제공하는 정보의 제약과 작성에 전문적인 지식을 요구한다는 등의 많은 문제점을 가지고 있어 직접법 방식을 채택하고자 함

□ 직접법이라 함은 현금을 수반하여 발생한 수익 또는 비용항목을 총액으로 표시하되, 현금 유입액은 원천별로, 현금 유출액은 용도별로 분류하여 표시하는 방법을 말함. 이 경우 현금을 수반하여 발생하는 수익과 비용 항목을 원천별로 구분하여 직접계산하는 방법으로 함

3.			현금흐름표의 기본구조

□ 현금흐름표는 크게 세 부분 - ①행정활동으로 인한 현금흐름, ②투자활동으로 인한 현금흐름, ③재무활동으로 인한 현금흐름 - 으로 구성되어 각각의 활동에서 유입되고 유출되는 현금을 세분하여 표시함

□ 행정활동이라 함은 지방자치단체의 주된 활동으로서 일반적으로 행정서비스 의 제공과 관련된 모든 활동을 말하며 투자활동과 재무활동에 속하지 아니하는 거래를 모두 포함함

- 행정활동으로 인한 현금의 유입에는 지방세수입, 사용료·수수료 등의 세외    수입 등이 포함되고, 현금의 유출에는 행정서비스의 생산 및 공급과정에서    발생하는 현금지출, 기타 투자활동과 재무활동에 속하지 아니하는 거래에서    발생된 현금유출이 포함됨

□ 투자활동이라 함은 현금을 대여와 회수활동, 유가증권·투자자산·유형자산 및 무형자산의 취득과 처분활동 등을 의미함-

- 투자활동으로 인한 현금의 유입에는 대여금의 회수, 단기금융상품□유가증권    □투자자산□유형자산 및 무형자산의 처분, 이자수익, 배당금수익 등이 포함

□ 재무활동이라 함은 현금의 차입 및 상환활동, 지방채의 발행 및 상환활동 등과 같이 부채계정에 영향을 미치는 거래를 의미함

- 재무활동으로 인한 현금의 유입에는 단기차입금□장기차입금의 차입 등이     포함되고 현금의 유출에는 차입금의 상환, 자산의 취득에 따른 부채의 지     급, 이자비용 등이 포함됨

□ 현금흐름표는 이들 세 활동으로부터 창출되는 현금의 증감액에 기초의 현금을 가산하여 기말의 현금을 산출하는 방식을 토대로 작성하며, 행정활동으로 인한 현금흐름은 직접법으로 작성함을 원칙으로 함

Ⅳ.

재정분석지표의 설정

□ 발생주의에 기초한 복식부기 방식을 도입하는 경우 현행의 현금주의 단식부기 회계방식에 적용하고 있는 재정분석지표와 분석기법에 비해 보다 다양한 방식의 재정분석지표와 기법을 적용하는 것이 가능해지고 이것은 특히 다음의 관점에서 중요성을 지님

□ 재정의 건전성, 효율성, 탄력성에 대한 측정·평가(지방자치단체 자체 및

지방자치단체간의 상대비교)

□ 혹시 발생할 지도 모르는 재정위기에 대한 조기진단

□ 재정정책의 변화에 따르는 효과분석 등

1.			현황 및 문제점

	1) 현황

□ 현금주의 단식부기체제하에서의 재정분석은 대체로 세입세출결산을 기초로 다양한 방법에 의한 재정지표의 개발·분석에 치중하고 있고, 정책목적, 이해관계자의 의도 등에 따라 재정지표의 구성과 내용에 차이가 있음

□ 1999년도부터 시행되고 있는 재정분석·진단제도에서 기본적으로 사용하는 재정분석지표는 10개 지표이며, 이것은 크게 지방재정의 건전성과 효율성 부문으로 구분되고 있음

<표 Ⅷ-1> 현행 재정분석 지표체계(일반·특별회계 기준)

상위목표	건전성		효율성
하위목표	자주성	안정성	생산성	노력성
분석지표	재정자립도 재정력지수	경상수지비율 세입세출충당비율 지방채상환비비율	재정계획운영비율 세입예산반영비율 투자비비율	자체수입증감율 경상경비증감율
성격	재정상태분석 재정능력측정	재정구조분석 재무구조 수지의 탄력성 측정	재정관리분석 재정운영의 계획성 재원배분 합리성측정	재정노력분석 세입징수 예산절감노력측정
활용	중앙정부 의존재원 지원기준	재정진단대상단체 선정기준	재정인센티브 및 우수단체시상 기준

□ 복식회계제도를 채택하고 있는 지방공기업의 경우 안정성, 수익성, 활동성, 수지비율 분석 등 기업적 경영분석 지표를 사용하여 경영상태를 분석하고 있음

□ 종합적으로, 현행의 지방재정분석은 대부분의 경우 일반회계와 공기업회계간에 분리되어 이루어지고 있는 실정이며 기타특별회계와 기금 등을 포함하는 통합회계 관점의 분석은 시도되지 못하고 있음

	2) 문제점

□ 현행의 현금주의에 기초한 단식부기체제에서 적용되고 있는 재정분석지표는 자치단체의 재정상태와 재정운영 상황을 객관적이고 체계적으로 분석·평가하는데  있어서 기본적인 문제와 한계점이 있음

□ 자산, 부채, 운영성과 등을 구체적이고 종합적으로 회계처리해 주지 못하는 현금주의 단식부기체제에서는 이들 요인을 반영해주는 지표의 개발 및 그 분석·측정에 한계가 있을 수밖에 없음

□ 현행의 재정분석지표는 지방재정의 건전성을 측정하는데 있어서는 어느 정도 분석의 수단으로서 역할을 하지만, 재정운용의 효율성 및 생산성 등 재정운용 성과측면에서의 분석수단으로서의 역할 수행에는 한계가 있음

□ 지방자치단체의 재정·재무와 관련된 전산시스템이 체계적으로 개발이 되지 못하여 재정상태와 운용의 성과를 다양한 방법에 의해 다각도에서 측정할 수 있는 여건이 제대로 성숙되어 있지 못함

□ 각종회계처리 과정 및 재무제표의 산출과정에서 생성되는 회계자료를 토대로 산출을 유도

2.			개선방향

□ 지방회계제도의 변화(현금주의 단식부기 →발생주의 복식부기)를 전제로 이용가능한 다양한 재정지표와 분석방법을 활용하여 재정상태 및 재정운영 성과를 정확히 파악하고, 동시에 재정정보이용자에게 다양한 수요를 충족시켜 줄 수 있도록 지표를 설정함

□ 재정지표분석에 있어 별도의 수작업이나 업무량이 과다하게 추가되지 않도록 하며, 가능한 전산시스템 속에서 산출될 수 있는 지표를 설정해 나감

□ 재무제표를 토대로 산출할 수 있는 경영지표와 세입세출결산서를 중심으로 하는 현행의 재정분석 방식을 적절히 상호 보완해 나감

□ 발생주의에 기초한 자산, 부채 등의 산정이 민간기업과 달리 자치단체의 경우 일부 주관적인 성향을 지니는 부분이 있음

□ 특히, 재정운영보고서와 관련된 지표, 분석의 경우 민간기업과 지방자치단체간의 기능, 특성 등의 차이가 고려되어야 함

3.			재정분석의 지표체계

□ 여러 가지 사실을 종합해 볼 때, 복식부기 회계제도 도입 시 재정분석지표의 설정은 기본적으로 현행 예산회계제도에서 활용하고 있는 예산분석지표와 재정분석진단지표, 지방공기업회계의 경영분석지표, 민간기업의 재무비율지표 등을 상호 수정·보완하여 선정하되, 복식부기 재무제표 상의 회계과목을 감안하여 지표의 적실성과 실용성을 높이는 방향에서 접근하는 것이 필요함

□ 해당 자치단체의 재정상태(재정의 건전성, 안정성 등) 및 재정운영의 성과(효율성, 성장성 등)를 나타낼 수 있는 지표를 중심으로 개발하여 활용해 나감

□ 자산, 부채, 성과관련 지표 등을 보완하여 분석함

□ 재정위기(fiscal crisis)를 사전에 방지할 수 있는 조기경보장치(early warning system)로서 기능

□ 각종 재정정책등의 변화에 따른 효과분석의 틀 제공

□ 현행 예산분석지표와 재정분석진단지표가 주로 재정운영의 건전성과 안전성에 중점을 두고 있기 때문에 복식부기 회계의 재정분석지표에서는 이들 측면 외에 효율성과 생산성 등의 관점과 재정운영의 성과 면을 포함하여 재정분석지표를 선정하고자 함

□ 이 과정에서는 기업의 재무비율분석 - 예를 들면, 유동성, 레버리지(장기지급능력), 수익성, 활동성, 성장성, 생산성, 시장가치 관련 지표 -을 적절히 활용하고, 지방자치단체 재정운영의 특성을 파악할 수 있도록 지표체계를 구성하는 접근이 요구됨

□ 이와 같은 내용을 종합적으로 고려하여 복식부기회계제도에서 사용할 재정분석의 지표체계는 지방자치단체의 재정활동을 크게 5개 분야 즉, 자주성, 안전성, 효율성, 노력성, 생산성으로 구분하고 제시할 수 있음

□ 지표의 활용에 있어서는 지표가 지니는 대표성과 상대적 중요성을 반영하기 위해 기본지표와 보조지표로 구분할 수 있을 것임

4.			재정분석지표의 선정

□ 재정분석지표는 지방재정의 상태와 운영성과를 적절히 판단할 수 있는 방향에서 선정하였고, 재정상태의 건전성 측면에서는 자주성과 안전성 관련지표를, 그리고  재정운영의 성과측정 측면에서는 효율성, 노력성, 생산성 지표를 선정하였음

□ 개별 재정분석지표의 경우 복식부기 재무제표 상에서 파악되는 자산, 부채, 순자산, 수익, 비용의 각 계정을 가능한 포함하도록 지표를 구성함

□ 각 부문별 재정분석지표의 구성을 살펴보면 다음과 같음

□ 자주성 부문의 경우 지방세수익과 세외수익을 중심으로 한 재정자립 정도와

외부로부터의 재원의존도를 파악하기 위한 지표로서 재정자립도 등 7개 지표를 선정함

□ 안전성 부문에서는 수익과 비용의 관계를 나타내는 수지비율, 채무부담상태, 자산과 부채의 구성 등을 측정하기 위한 총수지비율 등 21개 지표를 선정함

□ 효율성 부문에서는 자산 및 수익을 얼마나 효율적으로 사용하는가를 판단하기 위한 투자비비율 등 8개 지표를 선정함

□ 노력성 부문에서는 수익증가 또는 비용절약을 위해 지방자치단체가 얼마나 노력하는가를 판단하기 위해 자체수익회수비율 등 6개 지표를 선정함

□ 생산성 부문에서는 정부가 공공서비스를 산출하기 위해 보유하고 있는 인적, 물적 자원을 얼마나 능률적이고

효율적으로 사용하는가를 판단하기 위한 수익증감률 등 6개 지표를 선정함□ 이와 같은 사항을 종합하여 재정분석지표를 체계화하면 <그림 Ⅳ-1>과 같음

<그림 Ⅳ-1> 재정분석지표의 선정체계

Ⅴ.

성과측정

1.			문제제기

□ 지방자치단체의 예산회계제도를 현금주의에 기초한 단식부기 방식에서 발생주의에 기초한 복식부기 방식으로 전환하는 과정에서 행정활동의 성과측정에 필요한 재무정보가 현재보다 나은 형태로 제공되어야 할 필요성과 사회적 요구가 증대하고 있음

□ 지방자치단체의 행정활동에 대한 성과를 제대로 측정하기 위해서는 행정활동의 비용, 즉 원가정보와 함께 산출물(output)을 구체적으로 측정·평가할 수 있는 체제가 구축되어야 함

□ 현행 예산회계제도를 비용(직접비용, 간접비용)과 수익(주민만족·효용증가, 사업수입 등)을 객관성 있고 체계적으로 산출할 수 있도록 하기 위해서는 예산회계체계를 성과중심으로 변화시킬 필요성이 있음

2.			현황 및 문제점

□ 현행 지방예산회계제도는 예산의 편성과 예산집행의 법규준수에 중점을 두는 통제위주의 운영과 현금의 유입·유출에 초점을 두는 현금주의에 기초하고 있어서, 정부활동의 경제적 비용·편익 비교와 변동상황 파악이 곤란할 뿐 아니라 정책결정과 성과측정에 필요한 재정정보를 제대로 제공해주지 못하고 있음

□ 자치단체의 자산, 부채, 순자산, 운영(활동)성과에 대한 정보 결여

□ 수익성 사업의 경우 비용과 수익의 산정을 토대로 하는 재무적 성과에 대한 측정이 취약하고, 비수익성 사업의 경우 비용과 효과(성과/결과)에 대한 측정이 이루어지지 못함

□ 특히 비용 측면에서는 간접비용에 대한 측정이, 그리고 수익 측면에서는 주민만족·효용증가 등에 대한 측정이 매우 미흡한 실정임

□ 현재 우리나라의 지방예산회계제도는 다음과 같은 문제점으로 인하여 자치단체의 성과를 측정하는데 애로를 겪고 있음

□ 성과중심예산제도가 제대로 기능하기 위해서는 분권화□책임성 보장, 기관/조직/부서의 성과와 예산□인사□임금과의 연계, 예산과 결산의 연계, 예산제도와 회계제도의 연계성 확보가 필수적이며, 비용-효과, 비용-혜택분석을 포함하여 투입·산출·성과에 대한 이해가 요구되는데 이와 관련된 인프라(infrastructure)가 제대로 정비되어 있지 못함

□ 성과중심 예산제도의 핵심은 예산과 결산을 대비하여 그 결과를 평가하고 그것을 다시 예산에 환류시키는 일련의 순환작업(feedback)을 얼마나 체계적이고 합리적으로 실행하는가에 달려 있는데, 현재 이러한 제도적 장치가 결여되어 있음

- 합리적 예산목표의 설정과 예산·결산의 비교

- 인센티브(보상 등)와 벌칙(예산삭감 등)의 적용

※ 예산과 성과간의 연계는 예산집행의 결과(1차는 output, 2차는 outcome)를 두고 기관별/사업별(산출물)/조직별로 객관적인 분석을 한 다음 그 결과를 다음연도의 예산에 반영하는 일련의 작업흐름을 체계화 해줌으로써 실현될 수 있음

□ 현실적으로 자치단체의 예산 대비 결산실적이 매우 낮아 재정운용 성과의 문제가 발생하고 있음(예: 높은 불용, 이월비율, 세계잉여금 발생 등)

□ 1980년대 이후 세계의 주요 선진국들은 정부활동의 성과를 측정하기 위해서 성과중심 예산제도의 도입 및 그 실천전략을 지속적으로 모색해 왔음

□ 이는 기본적으로 공공부문의 기관별·조직별·사업별로 그들이 제공하는 재화와 서비스에 대한 목표수립과 아울러 그것을 구체적으로 생산□공급하는 실행계획과 전략을 구상하고, 그에 따른 결과나 성과를 구체적으로 측정한 다음 그 결과를 다음 예산에 반영하는 일련의 체계적인 예산과정으로 구성됨

<그림 > 성과중심 예산제도의 운영체계 및 절차
정부기관의 Mission 및 전략목표의 설정			사업별 목표설정		예산편성 및 집행				성과측정 및 평가
□ 각 정부기관별 미션, 전략목표, 성과목표 설정			□ 사업별 성과지 표 및 측정방법 설정		□ 예산편성□집행 에 성과목표 및 평가결과 반영 □ 각 정부기관에 예산상 자율성 부여				□ 측정결과 외부 공개 및 환류
						비용과 수익/산출/결과의 객관적 산정

□ 정부활동의 성과측정(평가)은 재정운영의 공공책임성(public accountability) 제고를 주된 목적으로 하며, 예산절약, 조직개편 등의 부차적 목적을 지님

□ 재정운영의 투명성(transparency) 제고

□ 재정운영의 효율성(efficiency): 생산성, 경제성

□ 재정운영의 효과성(effectiveness): 국(주)민만족과 연계

3.			개선방향

□ 현 예산회계시스템은 자치단체의 행정활동(예산집행)에 대한 경제성, 효율성 측정과 자치단체간/조직간의 성과측정이 제대로 이루어질 수 없도록 구성되어서 예산집행의 성과평가와 그 결과를 다음 예산에 환류시킬 수 있도록 예산회계제도를 정비해야 함

□ 성과가 예산과 연계성을 지닐 수 있도록 성과측정의 대상선정, 대상기관/조직의 성과계획, 예산집행 실태, 성과측정 수단의 개발□측정, 그리고 측정결과의 다음예산에 반영 등에 대한 사항을 객관적으로 제시하고, 특히 제도변화에 따른 관련 이해당사자와 주민의 공감대를 형성하여야 함

□ 성과측정을 제대로 하기 위해서는 예산제도를 성과측정이 가능하도록 새롭게 변화시켜 나가는 동시에 각종 행정활동을 객관적이고도 적절히 평가해줄 수 있는 성과지표를 개발하고 적용하는 작업이 매우 중요함

□ 성과지표의 상당수가 비재무적 특성을 지니므로 지표개발이 제대로 이루어지지 못하는 경우 주관성과 자의성의 한계를 벗어나기 어려움

- 재무성과 지표(financial performance indicator)

- 비재무성과 지표(non-financial performance indicator)

□ 성과측정의 대상 및 영역을 적정하게 정하여야 함

□ 지방행·재정 부문의 성과측정 대상은 크게 보아 (1) 지방자치단체간의 성과측정□비교, (2) 지방자치단체의 자체비교, (3) 지방자치단체 내의 조직(실·국/과 단위) 또는 개인의 성과측정 등 세 유형으로 구분이 가능함

- 이 중 (1), (2)는 중앙정부, 그리고 (3)은 자치단체 입장에서 필요성이 상대적으로 강함

성과측정의 대상
성과측정 대상	성과측정 예	이해당사자
자치단체간	동일 서비스에 대한 단위당 비용계산, 예산대비 결산실적	중앙□지방정부, 기타이해관계자
자치단체 자체	과거에 대비한 현재의 개선상태, 동일 서비스에 대한 단위당 생산비용, 예산대비 결산실적	해당 자치단체, 기타이해관계자
자치단체내 조직	조직별 산출물□성과	해당 자치단체, 기타이해관계자

□ 성과측정의 영역은 크게 계량적인 부문과 비계량적인 부문(질적, 심미적)으로 구별될 수 있으며, 예산회계제도의 개선을 통하여 기여할 수 있는 부문은 비용산정과 계량적 산출물의 객관화□합리성 제고에 국한됨(비계량적 산출물과 결과물(특히, 질적인 요인)과 관련된 성과측정의 기여분은 극히 제한적일 것임)

□ 즉, 성과측정이 제대로 이루어지기 위해서는 예산회계제도의 개선과 정부정책의 영향·효과를 측정해 주는 측정수단과 방법의 개선이 요구됨

□ 우리의 지방자치단체 여건에 적합한 성과측정 방법을 개발하여야 함

□ 성과측정방법으로는 비용-산출분석(input-output analysis), 비용-편익분석(cost-benefit analysis), 비용-효과분석(cost-effectiveness analysis) 등이 있는데, 이 중에서 비용-산출분석이 가장 계량적이고 주관적 요인의 개입여지가 낮은 분석방법임(즉, 비교적 객관성 있는 계량 데이터를 기반으로 함)

- 단, 공공부문의 산출물 중 상당부분은 비계량적이고 질적인 요인을 내포하고 있어서(예: 각종 민원 만족상태, 심미적 서비스 등) 이 방법에 한계가 있음

□ 따라서 예산회계제도의 성과측정은 비용에 대한 측정(투입요소인 자본, 노동에 대한 비용계상)과 목표예산치에 대한 결산의 달성도 측정에 상당한 중점을 두는 것이 필요함

□ 성과주의 예산제도가 성공적으로 정착하기 위해서는 여러 가지 여건과 제도적 장치들이 구비되어야 하는데 그 중에서도 다음의 사항들이 필수적인 요건임

□ 조직 및 조직 구성원의 업무에 대한 명확한 구분과 업무수행의 독자영역 구축

□ 업무량과 그에 맞는 비용추정의 정확성

□ 성과지표와 예산체계와의 직접 연계(예산과목체계와 성과측정체계간의 연계)

□ 객관적이고 계량화가 가능한 성과지표의 개발

□ 예산회계제도의 구조개선(복식부기, 발생주의)

□ 품목별 세출예산제도의 개선을 통한 간접비용 산정 및 원가계산

□ 조직단위별 자율적 예산편성과 인력의 탄력적 운용(부서의 예산자율권 부여)

□ 자치단체의 통제불가능 변수(uncontrollable variables)의 영향력 문제: 일반정부(general government)의 경우 사실상 손익에 대한 개념이 없고, 지방공기업과 같은 사업형 활동의 경우도 수익성 못지 않게 공익성이 중요함

□ 성과측정과 예산제도간의 연계강화는 객관적 성과측정이 상대적으로 가능한 기관/조직/부서 등을 대상으로 시범 운영한 다음 확산여부를 결정하는 것이 바람직함

□ 발생주의에 기초한 복식부기제도의 도입은 기본적으로 비용산정(원가계산)이 보다 객관적으로 이루어질 수 있다는 점에서, 정부활동의 직접 산출물(output)에 대한 명확한 정의를 내린다면, 종전에 비해 진일보한 결과를 가져다 줄 가능성이 매우 높아서 정부활동의 성과측정에 상당한 기여를 할 것으로 예상됨

□ 그러나 비용산정의 객관성이 높아지는데 따른 비용-산출/결과 측정의 객관성은 향상되지만, 행정활동(예산집행)의 효율성과 효과성의 측정은 서비스성과에 대한 지표개발의 적정성 여부에 따라 반드시 괄목할만한 수준으로 개선되지 않을 수도 있으므로 1차적으로 비용산정(원가계산)의 객관성을 높이는 대안을 마련하는 것이 필요함

4.			대안모색

□ 현행 지방자치단체의 재정·예산운영시스템 하에서는 복식부기 회계제도를 도입하더라도 전면적인 성과측정은 사실상 어려우며, 서비스성과의 측정 및 수익 대 비용 개념을 적용한 재무성과의 측정도 매우 제한적일 것으로 판단됨

□ 행정운영에 대한 성과측정 문제는 결국 그 범위와 방법을 어느 정도 가능한 수준에서 결정할 것인가에 따라 그 성패가 결정될 수 있음

	1) 투입비용(원가)의 산정방법

□ 지방자치단체의 예산회계에서 투입비용(원가)을 산정하는 방법은 크게 보아 성질별 경비분류에 의한 방법, 산출물에 의한 방법, 그리고 사업 또는 프로그램에 의한 방법의 세 가지로 구분해 볼 수 있음

분류기준	내 용
성질별 기준	지방자치단체 예산회계제도의 회계과목을 기준으로 분류
산출물 기준	지방자치단체의 조직활동(activity)을 기준으로 분류
사업 또는 프로그램 기준	행정활동의 기본단위인 사업 또는 프로그램을 기준으로 분류

성질별 분류에 의한 비용계산

제2안:

□ 성질별 분류에 의한 비용계산방법은 기업회계나 지방공기업특별회계에서 일반적으로 채택하고 있는 것으로 비목(회계과목)을 기준으로 투입비용을 산출하는 방법임. 이 방법에 따르면 지방자치단체 회계에서 수익(예: 지방세수익, 세외수익)과 대응되는 비용을 투입비용 또는 원가로 분류함

□ 예를 들면, 지방세나 세외수입의 징수·수납과 업무를 담당하는 부서의 비용을 원가로 간주하는 것임. 세외수익의 경우 사무성격상 여러 부서가 관련되어 있기 때문에 객관적인 비용산정이 상대적으로 어렵지만 지방세수익은 징수·수납기관이 단일화 되어 있어 비용의 산정이 상대적으로 용이함

산출물 분류에 의한 비용산정

□ 산출물 분류에 의한 비용계산방법은 회계과목에 초점을 두지 않고 지방자치단체의 조직활동을 기준으로 투입비용를 집계하는 접근임. 이 방법은 관리회계적 관점에 입각하여 지방행정활동에 소요된 원가를 책임중심점(responsibility center)별로 집계하는 것임. 책임중심점이란 지방자치단체 재무보고실체의 한 부분을 담당하면서 업무활동, 산출물 등에 있어서 다른 부분과 명확히 구분되는 단위를 말함

□ 지방자치단체에 책임중심점을 설정하는 방법은 여러가지가 있겠지만 그 가운데서도 조직단위별로 파악하는 방법이 상당한 현실성을 지님.

□ 예컨대, 현재 지방자치단체의 국·과·계 등 조직단위의 행정활동들이 현행 예산과목구조 중 항, 세항을 통해 어느 정도 구분이 되고 있으므로 이들을 보완·조정하여 조직활동의 구분단위인 책임중심점으로 발전시켜나가는 방안임

사업(프로그램)별 비용산정

□ 사업별 비용계산방법은 지방자치단체가 수행하는 사업 또는 프로그램을 중심으로 비용을 산정하고 나아가 성과를 측정하는 접근임. 현재와 같은 예산회계체계에서는 이와 같은 방법을 적용하는 것이 상당히 어려움(물론 현행 예산제도 하에서도 이러한 접근방법을 시도할 수는 있지만 그 효과는 일정선에서 한계가 있을 것으로 예상됨). 다만, 지방자치단체에 관리회계시스템이 도입되고 성과주의 예산제도의 도입 등 성과측정을 위한 기반이 갖추어질 중장기적 시점에서 본다면 사업단위를 책임중심점으로 설정하고 비용과 성과를 측정할 수가 있을 것임

	2) 비용(원가)의 집계 및 간접비배부

□ 정부활동 관리를 투입중심에서 산출물 중심으로 전환하는 방안을 통해 예산을 산출물(조직단위별 사업)과 연계시키는 방안으로, 이는 뉴질랜드의 산출예산제도를 통해 시사점을 얻을 수 있음

□ 산출예산제도는 민간부문에서 개발되어 근년에 공공부문에 접목이 되고 있는 것으로 정부활동에 따른 산출물 각각에 대하여 인건비, 운영비, 감가상각비 등 세부적인 예산을 책정하여 정부활동 관리를 산출물 중심의 관리체제로 전환하는 것임

□ 뉴질랜드는 과거 투입중심에서 구체적인 산출물 기준으로 예산을 편성하고 있으며, 개별 부서는 부서의 목표와 일련의 프로그램을 포함하는 사업계획을 제시함(재정지출의 결과(또는 효과)에 대한 측정이 어려우므로 구체적인 수치로 표시될 수 있는 산출물 중심으로 성과를 관리하기로 결정한 것임)

□ 산출예산 과정은 목별 비용을 항별 비용으로 취합하는 전통적인 투입예산제도의 단계에서 여러 비용들을 특정 산출물에 할당하는 과정이라고 볼 수 있음

산출예산 과정
	목별 비용				항별 비용							과 □ 실							산 출
	봉급				인건비							직접비							산출 1
	신체검사비				운영비			통신비				간접비			과 1				산출 2
	재해보험비							소모품비							과 2				산출 3
	출장비														과 3				산출 4
															과 4				산출 5
															과 5				산출 6
															과 6
					감가상각비										과 7
	Ⅰ				Ⅱ							Ⅲ							Ⅳ
I: 목별 비용 II: 품목별 비용(현금주의, 발생주의의 도입방식에 따라 비용의 정의와 산정이 달라짐) III: 품목별 비용과 조직과의 연계(특히, 직접비, 간접비의 구분에 중점을 둠) VI: 산출물을 관련조직과 연계(즉, 조직별 투입요소(K, L), 투입경비 산정)

□ 계산된 산출예산은 산출의 생산 부서가 다른 부서에 판매하는 형태를 취하므로 예산도 판매가격에 상응하여 배정되는데 이때 생산에 소요된 투입비용, 즉 투입원가를 계산하여 그 차액은 통상적인 이윤 또는 손실(흑자 또는 적자)로 계상됨

□ 예산 항별 비용의 특정산출물 할당문제와 관련하여 직접비보다 재량적 특성이 많을 수 있는 간접비의 비중이 높을수록 객관적인 예산편성과 성과측정이 어려움

□ 간접비용(공통비용)을 사업별로 할당하는 방법을 통해 정부활동의 비용을 보다 객관적으로 산정해야 함. 이는 일본의 사례에서 시사점을 발견할 수 있음

□ 일본내 선진 자치단체의 접근은 □사무사업□을 중심으로 예산체계를 수립하고 사무사업을 수행하는 과정에서 소요되는 비용(직□간접비용)을 객관적으로 산정 함으로써 행정활동의 비용개념을 정립하는 동시에 공통경비(행정/지원부서의 각종 경비)를 배분하는 기준을 정립함

□ 전 조직의 업무성과를 파악하기 위해서는 행정지원부서의 비용을 일정 기준에 따라 각각 할당하는 것이 필요하며, 실제의 활동량에 따라 지원부서 직원의 인건비를 각 사업별로 배분하는 것이 합리적임(사무분담표와 각 업무량을 배분기준으로 활용하고, 사업별로 할당된 인건비의 계산은 기본적으로 □단가 x 시간□으로 계산)

□ 각 사업에 직접 종사한 직원의 인건비는 그 직원의 연간인건비에 사무분담비율을 곱하여 계산함(관련 과 단위의 평균인건비(예산기준)를 기초로 각 사업별 인건비 계산도 가능)

□ 시사 및 한계: 사업별로 소요되는 직□간접비용을 직접 관련부서와 간접 관련부서로 구분하여 비용을 객관적으로 구분 산출하려는 시도는 의미가 있고 높이 평가할만함. 다만, 간접비의 추정과 관련한 일본 사례의 경우 (1) 직무분석을 포함하여 일부 자의적 요인들이 포함된 점, (2) 현실적으로 간접비의 추정을 단위사업별로 매 회계연도마다 시도하는 것이 어렵다는 점 등의 한계가 있음

- 지원/행정부서의 업무할당(비용배분)을 일정기간에 걸쳐 표준화·공식화하는 방안을 강구모색하는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것임(예: 2-3년 단위)

□ 장기적으로는 예산과목과 회계과목을 일치시키는 한편 성과중심 예산제도가  정착될 수 있도록 예산의 편성 및 집행과정에 탄력성을 부여하는 한편 가능한 많은 자치단체의 행정활동에 수익과 비용의 개념을 적용하고 그 결과를 통해 자치단체간, 조직간의 성과를 측정하는 것이 바람직함

□ 이는 정부성과에 관한 성과지표의 개발을 통해 기관의 미션 - 전략목표 - 성과목표 - 성과지표의 연계에 의해 정부서비스의 성과를 측정하는 것임

Ⅵ.

법령체계 및 법령개정 방향

□ 지방자치단체 회계제도가 현금주의 단식부기에서 발생주의 복식부기로 전환함에 따라 예산회계의 기본 틀과 회계처리 방식이 변하므로 이에 대한 법적 근거를 마련하고, 지방재정법 등 관련 법규의 개정이 요구됨

□ 현행 우리 나라 예산회계 관련 법령은 중앙정부와 지방자치단체 간에 다소 차이가 있으나, 기본적으로 예산회계법을 토대로 이루어져 있다는 점에서 중앙정부와 지방자치단체의 예산회계 관련 법령을 포괄하여 그 법령체계와 개정의 범위, 개정방향 등을 파악하는 것이 바람직함

1.			개정 방향

□ 발생주의 복식부기 회계제도의 도입은 지방자치단체의 예산, 회계, 재산관리 등에 걸쳐 광범위한 영향을 미치기 때문에 법령의 개정에 있어서도 예산 및 결산, 회계처리, 재산관리, 물품관리, 기금 등을 종합적으로 검토하여 관련 법령을 일관성 있게 개정하는 접근이 필요함

□ 이와 함께 지방자치단체의 회계처리가 기본적으로 중앙정부와 밀접한 관련성을 지니고 있기 때문에 전국 지방자치단체에 대한 복식부기제도의 도입 시점에 맞추어 중앙과 지방의 예산회계제도가 상호 밀접한 연계성을 지닐 수 있도록 법령을 개정하여야 함

	1) 예산회계법

□ 중앙정부의 회계제도가 복식부기로 전환되는 것을 전제로 할 때, 예산회계법의  개정이 불가피할 것으로 보임. 이 때 관련 조항의 개정내용은 지방재정법 등 지방자치단체 예산회계 관련 법규의 개정에 중요한 시사를 제공할 뿐 아니라 중앙과 지방회계의 조화 차원에서 지방재정법 개정 시 예산회계법의 개정내용을 상당부분 반영하여야 할 것임

	2) 지방자치법

□ 지방자치법상의 예산회계관련 규정은 주로 원칙 등 선언적 내용에 해당하기 때문에 복식부기제도의 도입으로 인해 관련 법 조문이 개정되어야 할 사항은 그리 많지 않을 것이나 예산 및 결산 부분인 제116조부터 제125조 가운데 일부는 복식부기제도의 목적 및 취지에 맞도록 일부 개정되어야 할 것임

□ 예) 지방자치법 제125조 결산관련 조항의 변경(결산시기) 등 사항

□ 다만, 지방자치의 모법이 되는 지방자치법상에 지방자치단체 회계처리 방식에  관한 사항을 선언적으로 명기할 수도 있음

□ 이 경우 예상되는 효과는 지방자치에 있어서 재정문제 뿐 아니라 회계처리의 중요성이 인식되는 것임

□ 그러나 이것은 현행 법체계 회계에 관하여 다루는 접근과는 다소 차이가 있음

	3) 지방재정법

□ 지방재정법은 지방자치단체 예산회계 전반을 규정하는 일반법의 성격을 지니는 것으로 복식부기제도의 도입과 함께 가장 많은 개정이 요구되는 법령임

□ 금번 용역을 토대로 제시될 가칭 「지방자치단체 회계기준」(훈령 또는 부령 수준)의 모법으로서 지방재정법을 상정할 경우 지방재정법 상에 「지방자치단체 회계기준」을 제정할 수 있는 근거 조항을 마련하는 것이 필요함

□ 지방재정법의 구체적 개정은 「지방자치단체 회계기준(시안)」과 「지방자치단체 회계규정(시안)」이 마련되고 이를 토대로 복식부기전산시스템이 설계 적용되는 과정에서 제기되는 제반 문제점을 파악한 후 이를 회계기준에 환류시키는 단계를 거쳐 회계기준과 규정」을 확정하는 단계에서 추진될 필요성이 있음

2.			개정 시기

□ 예산회계 관련 법령의 개정시기는 새로운 제도 도입으로 인한 혼란을 최소화하기 위해 시범자치단체를 통한 복식부기 표준화 작업이 마무리되고 「지방자치단체 회계기준」과 「지방자치단체 회계규정」을 확정하면서 동시에 개정하는 신중한 접근이 필요할 것임

□ 이는 복식부기 도입으로 인한 파급효과를 명확히 예측하기 어렵고 특히, 복식부기제도가 새롭게 도입되는 제도로 그 파급효과가 지방재정의 전 분야에 미치기 때문에 지역주민, 공무원, 지방의원 등 이해관계자에 대한 설득과정에 상당한 시간이 필요할 것임

□ 중앙정부 복식부기 도입과의 관계

□ 회계제도의 개혁은 지방자치단체와 중앙정부가 동시에 추진해야 할 성격으로 두 부문간에 일정한 균형을 맞추는 가운데 국가적 통일성과 표준화를 기하는 것이 바람직함

□ 참고로 중앙정부와 지방자치단체가 동시에 도입하는 것이 바람직하지만, 복식부기제도의 중요성에 비추어 볼 때 시범지방자치단체→시범중앙행정기관→기초지방자치단체→ 광역자치단체→ 전 중앙행정기관의 순으로 도입하는 것이 바람직할 것임

Ⅶ. 제약조건 및 향후 계획

1.			제약조건

□ 복식부기제도의 도입이 성공적인 결실을 맺기 위해서는 현실적인 제약조건들을     분명히 인식하고 지금부터 그 문제에 대하여 지혜롭게 대처해 나가는 자세를 취     하는 것이 중요함

□ 제약조건은 크게 보아 지방공무원제도 및 공무원 인식문제와 제도도입과 관련되는 사회적 비용으로 구분될 수 있음

□ 첫째, 지방회계제도의 개혁은 지방자치단체의 현실여건에 의하여 제약을 받으며, 여기에는 제도변화에 대한 공무원의 인식과 태도를 포함하여 지방공무원의 회계 전문성 수준, 공무원 임용 및 승진□보직제도, 회계교육과 관련한 각종 여건들이 포함됨

□ 향후 회계제도의 개혁과정에서는 이들 요인을 매우 체계적으로 접근하고 배려함으로써 그 실천 가능성을 넓혀나가야 함

□ 둘째, 지방자치단체는 민간기업과 본질적으로 다른 특성과 존재목적에 따른 제약조건이 존재함. 따라서 정부회계제도의 개선과정에서는 민간부문의 회계원리와 기법을 반영하되 정부회계가 지니는 고유성과 특수성의 영역을 적극적으로 반영하는 접근을 취해야 할 것임

□ 셋째, 지방예산회계제도의 변화를 모색하는 과정에서는 필연적으로 사회적 비용(social cost)의 제약조건이 등장하는데, 이것은 크게 보아 회계시스템 구축비용과 예산회계관련 교육비용으로 구분될 수 있음

□ 회계시스템 구축비용은 전산기술의 발전과 기존 재정관리전산시스템과의 연계구축에 의한 중복비용 제거 가능성, 표준화된 회계시스템의 정립 및 확산 등을 통하여 어느 정도 비용 최소화를 도모할 수 있을 것임

□ 지방공무원제도가 순환직 체제로 운영되고 있는 관계로 일선 관련공무원의 회계교육 및 훈련에 소요되는 비용은 비교적 많이 소요될 가능성이 높음

- 그리고 관련 공무원의 인식변화를 유도하는데 소요되는 간접적, 암묵적 비용(implicit cost) 또한 상당할 것으로 예상이 됨

□ 넷째, 지방예산회계제도의 개혁과정에서는 관련법령에 대한 개정 등 외부적 요인들이 중요한 제약조건으로 등장함

□ 관련법령의 개정 수준은 예산회계제도의 변화 수준과 내용에 따라 다르겠지만 중장기적 차원에서 본질적이고 구조적인 변화를 모색하는 경우에는 적어도 예산회계법, 지방자치법, 지방재정법, 지방공기업법 등의 개정이 불가피할 것으로 예상됨

□ 법령개정 자체도 쉬운 일이 아니지만 이것 못지 않게 법령개정에 따른 과도적 잠정조치의 운영 또한 상당히 어려운 문제에 해당함

2.			향후과제

□ 향후 복식부기제도의 도입을 포함한 회계제도의 개혁과정에서는 위에서 언급한 각종 제약요인들을 매우 체계적으로 접근하고 배려함으로써 그 실천 가능성을 높여 나가는데 만전을 기해야 함. 여기에서 복식부기제도의 올바른 도입 및 정착에 필요한 주요 향후과제들에 대하여 기술하면 다음과 같음

	1) 중장기 계획수립

□  복식부기제도의 도입과 관련된 각종 제약요인들을 능동적으로 극복하기 위해서는 예산회계제도 개혁에 대한 중장기 계획과 그에 따른 구체적인 이행계획(action plan)을 체계적으로 수립한 다음 그에 맞추어 사전홍보와 예산회계교육을 전국적으로 실시하는 가운데 사회적 공감대를 형성해 나가는 것이 매우 중요함

□ 이 과정에서는 무엇보다도 지방공무원을 대상으로 하는 사전홍보와 회계교육을 전국적으로 확대시키는 제도적 조치를 취하는 것이 중요함

□ 공무원의 교육은 복식부기제도의 전국확산 이전에 가능한 빨리 시작하는 것이 바람직하며, 그 과정에서는 회계직 공무원(또는 예산회계관련 공무원)의 전문직화 방안 등 지방공무원제도의 개편문제도 심도 있게 검토되어야 할 것임

	2) 지속적 회계기준개선 - 공공부문 특성반영

□ 지방자치단체는 민간기업과 본질적으로 다른 특성과 존재목적을 지니므로 지방회계기준은 기업회계기준을 토대로 하되 공공부문의 특성을 최대한 반영할 수 있도록 끊임없이 내용과 기법을 개발해나가야 함

) 공공부문과 민간부문간에는 기본적으로 다음의 측면에서 뚜렷한 차이가 있음

(1) 존재이유와 목적 면에서 뚜렷한 차이가 있음. 정부부문은 국민의 일반적 복지증진과 공공책임성(public accountability)을 추구하는데 비해 민간기업은 사적 이윤의 극대화(profit maximization)를 추구함

(2) 운영 및 활동의 특성 면에서 정부부문은 공공재(public goods)의 생산□공급에 주력하는 반면 민간부문은 개인재(private goods)의 생산□공급에 주력함

(3) 활동에 필요한 재원조달 및 지출방식 면에서 두 부문간에 차이가 있음. 정부부문은 과세권을 기반으로 재원을 조달하고 예산과 관련법령에 의해 지출을 하는데 비해 민간부문은 상대적으로 예산에 큰 구속을 받지 않음

(4) 사회적 형평과 소득재분배를 고려하는 면에서 두 부문간에 차이가 있음. 정부부문은 사회적 효율과 사회적 형평을 동시에 추구하는 반면 민간기업은 기업운영의 효율성(경제성, 생산성, 능률성 등)을 추구하는 특징을 보임

□ 새로 제정될 회계기준에 대한 지속적 보완(가칭 □공회계위원회□, 관련학회, 전국 예산담당관 모임 등 관련 전문가 및 전문기관에 의한 체계적 검토 보완)

	3) 복식부기회계제도의 전국확산

□ 복식부기제도의 전국확산문제는 특히 그 시기와 방법에 있어서 신중을 기해야 하며, 이를 위해서는 시범단체의 시범운영에 대한 면밀한 검증□보완과 함께 공무원의 인식변화와 교육여건의 변화상태를 관찰하면서 결정하는 계획적 접근이 있어야 함

□ 특히, 정부용역에 의해 제시된 회계기준과 전산시스템에 대한 완벽한 수정□보완작업이 매우 중요함

□ 충분한 준비가 없는 상태에서 정책적 조급성으로 인해 동 제도의 조기도입을 시도할 경우 사회적 기회비용을 많이 치를 가능성이 높음을 인식해야 함

□ 공무원들의 회계지식 부족과 현행 예산회계제도의 개정에 소요될 시간을 고려할 때 일정 기간 기존의 예산회계제도와 새로운 정부회계제도를 병행 사용해야 하는 현실적 과제가 등장하는데 이에 대한 지혜로운 대처가 필요함

□ 구체적으로, 과도기적 이원체제(Dual System)의 유지가 불가피하므로 이에 대한 대응책(기간, 정책수단, 각종 안전망 등)을 마련해야 함

	4) 공무원 인식변화 및 교육비용

□ 복식부기제도의 도입과정에서 공무원의 인식변화는 가장 중요한 변수 중 하나임. 인식변화가 수반되지 않을 경우 행정전반에 걸치는 부정적인 영향이 있을 것이며 또한 관련 공무원의 인식변화를 유도하는데 소요되는 간접적, 암묵적 비용(implicit cost) 또한 상당할 것으로 예상되므로 따라서 정부는 무엇보다도 이 부문에 대하여 매우 체계적이고 구체적인 계획을 수립해야 함

□ 현행 지방공무원제도가 순환보직 체제를 취하고 있고 또한 공무원의 회계지식이 높지 않은 사실을 인식할 때 사실, 회계교육 및 훈련비용은 비교적 많이 소요될 가능성이 있음

□ 지방공무원의 교육과 인식변화에 소요되는 비용부담문제는 정부가 체계적인 교육프로그램과 홍보계획을 수립하여 추진할 경우 최소비용 경로를 발견할 수 있을 것임

	5) 법령개정 등

□ 관련법령에 대한 개정 등 외부적 요인들에 대하여 체계적인 접근이 있어야 함. 관련법령의 개정 수준은 예산회계제도의 변화 수준과 내용에 따라 다르겠지만 본질적이고 구조적인 변화를 모색하는 경우에는 적어도 예산회계법, 지방자치법, 지방재정법, 지방공기업법 등의 개정이 불가피할 것으로 예상됨

□ 이와 같은 법령개정은 그 자체로서도 쉬운 일이 아니지만 이것 못지 않게 법령개정에 따른 과도적 잠정조치의 운영 또한 상당히 어려운 문제에 해당함

	6) 관련전문가의 역할제고

□ 복식부기제도의 도입 정착은 물론 나아가 예산회계제도의 발전차원에서 국내의 회계전문가들에 의한 기초연구가 공고해져야 할 것임

□ 지금까지 공공부문의 회계기준이나 논제를 다룬 국내의 논문들은 그 편수나     폭과 깊이 면에서 매우 제한적인 것이 사실임

□ 외국의 경우 오랜 기간에 걸쳐 관련 전문가를 중심으로 많은 연구와 논쟁을 겪었기 때문에 이 분야의 주요 논점들이 대부분 정리된 상태이나 우리의 경우 정부회계분야는 그 동안 여러 가지 이유로 매우 소홀히 다루어져 왔으며, 사실상 미개척 분야로 존재해왔음

□ 앞으로는 관련 전문가의 관심과 노력이 높아져야 하며, 필요시 관련학회의 출범이나 연구회의 탄생도 기대해 봄

	7) 공공회계위원회 구성

□ 복식부기제도를 포함하여 공공부문의 회계기준과 규정 등 회계 전반을 총괄하는 기구(가칭 공공회계위원회)를 설치할 필요가 있음

□ 동 위원회는 일정기간 한시기구로서 가동될 수도 있지만, 작은 정부의 정신에 입각하면서 최소한의 인원으로 구성되는 상설기구로 출범할 수도 있음

□ 그리고 공무원들의 복식부기 회계지식 부족과 현행 예산회계제도의 개정에 소요될 시간 등을 고려할 때 일정기간 기존의 예산회계제도와 새로운 정부회계제도를 병행 사용해야 하는 과도기적 이원체제(Dual System)의 유지가 당면과제로 등장하는데 이에 대한 지혜로운 대처가 필요함

□ 기간, 정책수단, 각종 안전망 등에 대한 조치 강구

Ⅷ. 종합 및 결론

□ 지방자치를 둘러싼 환경변화를 고려할 때 지방회계제도가 현재의 현금주의에 기초한 단식부기 방식에서 발생주의에 기초한 복식부기 방식으로 변화되어야 할 시대적 당위성과 사회적 공감대는 여러 곳에서 발견되고 축적되고 있음

□ 지방회계제도의 변화는 자치단체가 수행하는 모든 행정활동을 사실대로 반영하는 한편 지방재정의 상태와 운영실적을 각 회계단위별, 그리고 지방자치단체 총체적으로 객관적이고 공정하게 제시할 수 있는 방향으로 전개되어야 하며, 그 방향성은 지방공공부문의 효율성과 예산회계의 공공책임성을 제고시키는데 초점이 맞추어져야 함

□ 지방예산회계제도의 개혁이 성공을 거두기 위해서는 예산회계체계의 구조변화 뿐 아니라 자치단체 회계기준의 제정, 통합재정관리시스템 구축을 위한 전산화, 그리고 새로운 예산회계교육 및 의식개혁 프로그램을 포함하는 종합적인 개혁프로그램이 체계적이고 실천성 있게 추진되어야 함

□ 특별히 발생주의에 기초한 복식부기제도가 우리 나라의 지방예산회계체제에 성공적으로 도입·정착하기 위해서는 무엇보다도 정부가 중□장기적인 시간계획과 정책 마인드를 가지고 관련전문가와 더불어 종합적이고 체계적인 연구와 토의를 거치면서 사회적 공감대를 형성해 나가는 과정을 단계적으로 밟아야 할 것임. 이러한 과정에서는 예산회계체계의 구조변화, 지방회계기준의 제정, 통합재정관리전산시스템 구축, 그리고 새로운 예산회계교육 및 의식개혁 프로그램을 포함하는 종합적인 개혁프로그램이 체계적이고 실천성 있게 추진되어야 함

□ 선진국의 경우 오랜 시간을 두고 관련 전문가들이 공감대를 형성하는 가운데 정부의 예산회계제도에 대한 개선방안을 모색한 것은 우리들에게 많은 시사를 줌

□ 현재 회계제도에 관한 한 세계의 첨단을 달리고 있는 뉴질랜드의 경우에도 발생주의의 도입에 대한 논의로부터 최소 7년 이상의 기간이 걸렸고, 이웃 일본의 경우도 1980년대 말 이후 이에 대한 꾸준한 논의와 일부 자치단체를 중심으로 한 부분적인 시도가 있었음에도 불구하고 아직은 공식적인 정부정책으로 채택되지 않고 있음. 스페인의 경우 중앙정부는 1986년에, 그리고 지방정부의 경우 1992년에 각각 복식부기제도를 도입하였으나 그 이전 수년간에 걸쳐 정책발표와 함께 관련 공무원의 교육 및 홍보에 많은 노력을 기울였음. 영국의 경우(중앙정부)도 과거 논의를 토대로 1995년에 자원회계에 대한 백서가 발표된 이후 1998년부터 그 시행이 이루어졌음

□ 마지막으로, 지방의 회계제도에 발생주의에 기초한 복식부기 방식을 도입하는 과정에서는 외국의 제도를 벤치마킹(benchmarking) 하되, 한국적 현실에 대한 깊은 지식과 이해 그리고 사려 깊은 정책판단을 경주(傾注)하는 것을 잊어서는 안 될 것임. 성급한 개혁은 또 다른 사회적 기회비용의 부담으로 이어질 가능성이 높으므로 조금 더딘 듯하더라도 현실을 정확히 인지(認知)하는 자세와 함께 인지된 현실에 새로운 예산회계제도를 한국적 모델로 만들어나가는 자세가 매우 중요함